Содержание материала

 

2. Подготовка выборов и созыва Учредительного собрания

Напомним, что для подготовки выборов важнейшее значение имело создание новых органов местного самоуправления, особенно городских дум и волостных земств. Именно последним предстояло заняться составлением списков избирателей и, согласно графику хода подготовительных работ, не позднее 3 октября (в отдельных округах не позднее 10 октября) обеспечить предъявление списков для всеобщего обозрения и проверки. Между тем темпы создания новых органов местного самоуправления по-прежнему были значительно медленнее первоначальных наметок. В частности, городские думы, которым полагалось бы уже в августе функционировать повсеместно, и к октябрю появились отнюдь не везде. 14 октября на съезде Союза городов отмечалось, что к 2 октября из 800 городов переизбрали свои думы только 643. «Это число медленно растет»100, — меланхолически отмечали авторы сводки. Создание волостных земств в основном завершилось к 10 октября. Но только в основном. В некоторых волостях, преимущественно на севере, выборы состоялись уже позже победы Октября101. Что касается губернских и уездных земств, которым по Положению о выборах в Учредительное собрание отводилась главная роль в формировании окружных и уездных избирательных комиссий, то для создания этих земств осенью 1917 г. делались только первые шаги.

Таким образом, темпы создания новых органов местного самоуправления ставили под угрозу срыва подготовку выборов в Учредительное собрание. Мало того, возникали серьезные сомнения в достаточной авторитетности и работоспособности новых самоуправлений, в первую очередь волостных земств. Последние, как это было и летом, создавались при очень большом абсентеизме, а местами и при открыто враждебном отношении со стороны крестьян. «Иногда раздаются разговоры, — сообщали «Известия Всероссийского Совета крестьянских депутатов», — что не успели отделаться от старого земства, как подоспело новое»102.

Не удивительно, что Всероссийская по делам о выборах в Учредительное собрание комиссия (Всевыбора) в сентябре—октябре получала немало тревожных сигналов с мест. Из различных округов, большей частью из отдаленных, сообщали о невозможности создать участковые комиссии, составить списки избирателей и провести иную работу в установленные сроки. При объяснении причин ссылались не только на задержку с избранием дум и земств, но и на нерадивость лиц, отвечавших за подготовку выборов, неимение денежных средств и бумаги, острую нехватку в деревнях «интеллигентных сил», крайне пассивное отношение населения ко всей подготовительной работе, трудности из-за бездорожья, больших расстояний и осенней распутицы и т. д. и т. п. Такие сообщения поступили из Волынского, Бессарабского, Закаспийского, Казанского, Нижегородского, Ставропольского, Закавказского и из других округов103.

Неприглядную картину рисовали отчеты некоторых инструкторов Отдела ЦИК Советов по подготовке выборов в Учредительное собрание. «Волостные управы, — сообщал инструктор из Архангельска, — большей частью не имеют никакого представления о своих обязанностях по выборам в Учредительное собрание, а иногда даже не знают, какие выборы и куда снова будут производиться»104. А вот о чем писал инструктор из Шостки (Черниговская губерния): «Списки избирателей еще не составлялись, потому что нет распоряжений от окружной комиссии, а они (списки, — О. 3.) сегодня (3 октября, — О. 3.) должны быть объявлены. Волостные управы выбраны, а не конституировались. Выборы в уездное земство должны быть произведены 8 октября, а население к ним относится халатно... То же самое происходит по деревням и местечкам всей губернии. Полная гарантия того, что сроки по закону соблюдены не будут и потому выборы будут кассированы»105. Подобные сообщения, авторы которых иногда, возможно, несколько сгущали краски, поступали и из ряда других губерний106.

К октябрю не оставалось никаких сомнений, что по разным причинам подготовка выборов по существу была сорвана в округах северных районов Сибири, на Камчатке, в ряде мест Средней Азии, на Кубани107. Всевыбора уже получала просьбы о перенесении срока выборов в некоторых округах на январь 1918 г. Ферганской окружной комиссии, ссылавшейся на прекращение связи с горными районами, было дано соответствующее разрешение108. И никто не мог поручиться, что в «аварийных» округах выборы состоятся даже после новых отсрочек. Члены Всевыборы вообще были мало в чем уверены, хотя бы потому, что работали фактически вслепую. Когда Всевыбора затребовала от округов сведения о состоянии дел на местах к 1 октября, то более половины окружных комиссий даже не откликнулись на запрос109. А представители окружных комиссий, со своей стороны, нередко жаловались на неполучение необходимых инструкций и разъяснений из центра110. И в этих претензиях было много справедливого. Достаточно отметить, что наказ о применении раздела I Положения о выборах и раздел II Положения («Об изъятиях из общего порядка производства выборов в Учредительное собрание») правительство утвердило только 11 сентября, а раздел III («О порядке выборов в армии и флоте») — 23 сентября111. На места же тексты этих документов стали поступать лишь к октябрю.

Не следует, однако, полагать, будто в округах ничего не делали для предотвращения провала, не искали путей для выхода из трудного положения. В крупных городах страны, в большинстве центральных округов подготовка к выборам велась сравнительно успешно. В октябре там уже были созданы избирательные комиссии всех инстанций или завершалось их создание, подготовлены списки избирателей. Последние почти повсеместно составлялись на основе материалов выборов в органы местного самоуправления, что дозволялось специальным постановлением Всевыборы112. Однако эта основа чаще всего была малодоброкачественной — во вновь составленных списках обнаруживались прорехи, которые спешно латались усилиями не столько работников органов местных самоуправлений, сколько представителей Советов, комитетов и партийных организаций. Впрочем, в некоторых городах (Петрограде, Москве, Ростове-на-Дону, Минске) в сентябре была организована, хотя и не лучшим образом, специальная перепись населения, имевшего право голоса по возрасту113.

Местные избирательные комиссии, стремясь обойти некоторые трудности, обращались во Всевыбору с просьбами разрешить отступления от предусмотренной Положением о выборах техники голосования. Так, ссылаясь на нехватку бумаги, слабость типографской базы и неграмотность населения, ряд окружных комиссий поднимал вопрос о допущении голосования не бюллетенями, а шарами. Кроме того, с мест поступали просьбы о разрешении использовать передвижные урны, опускать в них при голосовании бюллетени, не вложенные в конверты, и пр.114 А из Орловской губернии во Всевыбору обратились за дозволением, чтобы ввиду неграмотности многих крестьян на избирательных бюллетенях не указывались фамилии кандидатов в члены Учредительного собрания, а лишь обозначался номер списка «или цифрами, или черточками, или крестиками»115. В общем, просьбы и предложения были весьма разнообразные, иногда довольно неожиданные. Временное правительство и Всевыбора, как правило, относились к ним отрицательно. Исключение было допущено лишь для ходатайств о баллотировке в отдельных округах (Амударьинском, Архангельском, Енисейском, Забайкальском, Закавказском и других — всего в 22 округах) шарами «или другими заменяющими их знаками»116.

Неуступчивость Временного правительства и Всевыборы при рассмотрении просьб местных избирательных комиссий еще не означала, что центральные правительственные органы выступали в роли ревнителей соблюдения закона о выборах. Как отмечалось в предыдущей главе, важнейшей гарантией «правильности» подготовки и проведения выборов в Учредительное собрание правительство и поддерживавшие его партии объявляли создание новых органов местного самоуправления и формирование этими органами избирательных комиссий. Сколько громких слов было сказано по этому поводу, как широко использовался тезис об этой гарантии, например для оправдания оттяжек созыва Учредительного собрания! Но напомним, что уже в августе Временное правительство сочло себя вынужденным на практике бить отбой — оно разрешило создавать окружные комиссии до избрания губернских земств. А в сентябре последовали новые постановления об изъятиях из Положения о выборах. 10 сентября правительство приняло постановление, согласно которому работы по составлению списков избирателей впредь до образования на местах городских и волостных самоуправлений возлагались на старые городские управы и комиссии по выборам волостных земств117. 29 сентября правительство разрешило Всевыборе в случае невозможности своевременного создания на местах комиссий по выборам в Учредительное собрание «допускать в сем отношении отступления» от требований Положения о выборах118. 30 сентября Всевыбора в свою очередь фактически предоставила своим эмиссарам и местным властям свободу в изыскании «наиболее целесообразных» способов создания избирательных комиссий в ряде округов и районов (в области Войска Донского, в Кубано-Черноморском и Терско-Дагестанском округах, в Туркестане и др.).119 Так само правительство подрывало им же превозносившуюся гарантию «правильности» подготовки выборов.

Далекой от благополучия оставалась и материально-техническая подготовка выборов. Основные трудности по-прежнему были связаны с обеспечением избирательных комиссий бумагой для бюллетеней, конвертов, удостоверительных карточек и пр. Правда, вопреки опасениям, производство бумаги, заказанной Комитетом по делам бумажной промышленности и торговли, к середине сентября в основном было завершено. Но тут же возникла новая проблема — доставка бумаги на места. Комитет уже в начале сентября предупредил министерство внутренних дел о задержках с отправкой бумаги в связи с нехваткой железнодорожных вагонов120. В середине сентября забила тревогу Всевыбора. Она заявила о реальной угрозе «остановки механизма выборов», если к 12—15 октября на места не будет доставлена бумага для бюллетеней121. Но, несмотря на принятые меры для экстренной перевозки бумаги, немалая часть ее так и не дошла по адресу в намеченные сроки. Поэтому окружным избирательным комиссиям и местным властям во избежание «остановки механизма выборов» приходилось отваживаться на чрезвычайные решения. Например, саратовский губернский комиссар по предложению окружной комиссии был вынужден реквизировать на одной из фабрик 1200 пудов газетной бумаги122.

Заслуживает внимания правовая подготовка к Учредительному собранию (разработка конституционных проектов и пр.). Здесь органы, подведомственные Временному правительству, проявили немалое усердие и предусмотрительность. Юридическое совещание при Временном правительстве еще 26 июля поставило вопрос о разработке проектов постановлений о неприкосновенности личности депутатов Учредительного собрания, об «обряде» открытия Конституанты и др. Сверх того, было признано желательным приступить к подготовке проектов узаконений по тем вопросам, которые встанут перед Учредительным собранием в первую очередь: Наказ Учредительного собрания, основные государственные законы, организация исполнительной власти и порядок управления. Составление этих проектов Юридическое совещание предполагало взять на себя, но так, чтобы все это считалось не официальной, а «скорее частной работой, результаты которой могли бы быть представлены Учредительному собранию в качестве подготовительного материала»123. Это была не очень ловкая словесная маскировка подлинной цели: дать правительству шанс влиять своими «подготовительными материалами» на решения Учредительного собрания и по возможности ограничивать инициативу партийных фракций Конституанты.

В дальнейшем Юридическое совещание заговорило несколько более определенно и откровенно. В одной из записок, адресованных Временному правительству, оно предложило выработать не просто «подготовительные материалы», а законодательные нормы, «без которых никакое представительное учреждение не в состоянии приступить к правильной работе». В связи с этим министрам давалось разъяснение, что не следует смущаться содержанием п. 4 декларации Временного правительства первого состава124. Согласно упомянутому пункту, обязанности правительства состояли в подготовке созыва Учредительного собрания на основе всеобщего избирательного права125. Из проекта декларации ничего более, казалось бы, не следовало. Члены же Юридического совещания сумели вычитать нечто большее. «Было бы, однако, ошибочно,— утверждали они, — придерживаясь ограничительного толкования понятия „подготовка созыва», усматривать в создании избирательного закона единственную задачу власти в отношении этой подготовки. Не подлежит сомнению, что она должна включать в себя и все вообще меры, направленные к созданию тех формальных, правовых и технических условий, при которых воле народа, имеющей определить содержание деятельности будущего Учредительного собрания, была бы обеспечена возможность более правильного и беспрепятственного проявления»126.

Как ни эффектно звучали слова о «воле народа», реально шла речь о воле Временного правительства, так как именно оно создавало бы правовые и прочие условия для «правильной» работы Учредительного собрания. А ведь подобная установка противоречила той идее суверенного Учредительного собрания, которая пропагандировалась буржуазными и мелкобуржуазными правоведами и которая в изложении авторов историко-юридической справки «Открытие Учредительного собрания и положение исполнительной власти при Учредительном собрании» (справка была подготовлена специалистами при Юридическом совещании) выглядела так: «Власть, так или иначе образовавшаяся при революции и создавшая Учредительное собрание (есть ли это особое Временное правительство, или какое-либо старое учреждение, временно присвоившее себе полноту власти, например Законодательное собрание, осуществлявшее полноту власти после переворота 10 августа 1792 г. и создавшее Конвент), имеет целью своего существования и основанием своих полномочий именно созыв Учредительного собрания. В момент открытия этого собрания прекращается самое юридическое основание полномочий этой временной власти. Вместе с тем Учредительное собрание почерпает основание своих полномочий вовсе не от этой временной власти, а от воли народа. Роль временной власти заключается лишь в том, чтобы дать этой суверенной воле высказаться организованным путем (т. е. обеспечить свободу волеизъявления при выборах в Учредительное собрание, — О. 3.). Из этих положений, выработанных французской политической доктриной на протяжении столетия, логически вытекают два последствия: 1) Роль временной власти при открытии Учредительного собрания ограничивается назначением дня этого открытия. Она не может устанавливать никаких обязательных правил, которым Учредительное собрание должно было бы следовать при своей организации и при начале своих работ. Все это — дело самого Учредительного собрания. 2) Полномочия временной власти прекращаются в момент открытия Учредительного собрания»127.

К сожалению, в нашем распоряжении нет материалов, которые позволили бы воссоздать все перипетии поисков пути для обхода этих совсем недавно как будто общепризнанных — для буржуазных и особенно мелкобуржуазных правоведов — «положений французской политической доктрины». Однако, видимо, Юридическому совещанию пришлось преодолевать некоторые трудности, обусловленные необходимостью не только сочинения формально-юридических оправданий своей «нелогичности», но и преодоления сопротивления слишком «ортодоксальных» апологетов идеи Учредительного собрания из числа эсеро-меньшевистских представителей. Признаки кое-каких разногласий как между членами Юридического совещания, так и между сотрудничавшими с ним экспертами обнаружились уже при рассмотрении вопроса о Наказе Учредительного собрания — нормативном акте, который определял бы структуру и порядок работы Конституанты.

Как уже отмечалось, сначала Юридическое совещание пришло к мнению о целесообразности подготовки проекта Наказа членами Совещания. Позднее некоторые его члены — скорее всего, часть кадетских и прокадетски настроенных деятелей — подняли вопрос о возможности принятия к временному руководству Наказа Государственной думы. Отголоски этого сохранились в документах, к которым мы обратимся ниже. В противовес кадетам эсеровские представители, надеявшиеся на благоприятный для них состав Учредительного собрания, высказались за то, чтобы проект постоянного Наказа был сразу же выдвинут самими членами Учредительного собрания. Мы склонны предполагать, что именно в это время (август—сентябрь) и именно при ведущем участии эсеровских правоведов был написан документ под названием «Проект организационного статута Учредительного собрания». Документ был приложен к «Материалам по проекту Наказа для Учредительного собрания», заведенным Юридическим совещанием, но, по-видимому, он являлся и заготовкой для будущей эсеровской фракции Учредительного собрания. Поэтому было бы не лишним кратко обозреть содержание упомянутой заготовки.

Согласно «Проекту организационного статута», Учредительному собранию полагалось действовать через общее (пленарное) собрание, отделы, комиссии и подкомиссии, совещание, президиум и состоящие при Учредительном собрании учреждения (канцелярию и пр.). «Первое заседание Учредительного собрания,— говорилось в «Проекте», — собирается по приглашению председателя Всероссийской по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии по прибытию в Петроград не менее чем 1/3 общего количества лиц, избранных в члены Учредительного собрания»128. После избрания сроком на год председателя, секретаря и их товарищей по числу фракций (президиум Учредительного собрания) и после проверки полномочий депутатов общее собрание должно было создать 18 отделов: политический, специальный (для рассмотрения аграрного и рабочего вопросов), юридический, бюджетный, военный, экономический и др., при которых были бы образованы комиссии. Совещанию Учредительного собрания, избираемому в составе президиума и лидеров всех фракций, полагалось решать вопросы об общем направлении деятельности Учредительного собрания, а также вопросы «организационного и тактического свойства». Общее собрание, как правило, обсуждало бы все дела после предварительного рассмотрения их в отделах, причем пленарные заседания были бы публичны, кроме случаев, когда общее собрание признало бы необходимым работать при закрытых дверях129.

21 сентября Юридическое совещание, не рассматривая предварительные проекты наказов (например, «Проект организационного статута») по существу высказало только общие соображения о порядке выработки Наказа Учредительного собрания. Оно отказалось от мысли принять к руководству Наказ Государственной думы, который требовал «коренной переработки» ввиду «громадного различия» в объеме полномочий Думы и Конституанты. Юридическое совещание не согласилось и с мнением о целесообразности положиться на инициативу партийных фракций и групп, поскольку выдвинутые ими проекты и предложения «едва ли будут обладать в глазах всего [Учредительного] собрания таким авторитетом, чтобы какое-либо из них было принято без предварительного обсуждения»130. Поэтому была подтверждена прежняя точка зрения: Юридическое совещание разрабатывает проект временного Наказа, который предлагается Временным правительством Учредительному собранию как материал, «могущий рассчитывать на известный авторитет».131

Вероятно, после этого решения кто-то из членов Юридического совещания взялся за предварительную подготовку материала для Наказа. В итоге появилась хотя и не завершенная, но довольно объемистая рукопись.132 Автор (а, может быть, авторы) ее кое-что заимствовал из имевшегося в его распоряжении «Проекта организационного статута Учредительного собрания», но в основном ориентировался на текст Наказа Государственной думы. При этом большое внимание было уделено разработке мер по обеспечению авторитета председателя Учредительного собрания и порядка в зале заседаний. В частности, в материалах к Наказу говорилось: «Если в заседании возникает шум или беспорядок, препятствующие ходу занятий, и председатель лишен возможности восстановить порядок, то он покидает свое место, после чего заседание считается прерванным на полчаса. Если по возобновлении заседания шум или беспорядок будут продолжаться, то председатель объявляет заседание закрытым».133

Впрочем, Юридическое совещание так и не успело приступить к официальному обсуждению временных наказных проектов. А возможно, оно с ведома и согласия Временного правительства в конце концов решило, не мудрствуя лукаво, согласиться с кадетской точкой зрения о пригодности Наказа Государственной думы. Такое предположение нельзя считать исключенным, ибо среди архивных материалов нам удалось обнаружить два любопытных, наводящих на раздумья документа. Они представляют собой машинописные копии проектов постановлений Учредительного собрания, которые должны были быть предложены от имени «нижеподписавшихся членов Учредительного собрания». Ни подписей, ни даты под документами нет. Хранятся они в фонде Особого совещания для изготовления проекта Положения о выборах в Учредительное собрание, но, судя по их содержанию, вышли из недр Юридического совещания, причем, вероятнее всего, на завершающем этапе деятельности последнего. Что же именно намеревались авторы этих документов предложить на подпись некоторым будущим членам Учредительного собрания?

В первом документе, который представляет собой проект постановления Учредительного собрания об образовании временного президиума его, заключено предложение, чтобы «временный председатель и его товарищи избирались Учредительным собранием в порядке §§ 21—24 Наказа Государственной думы».134 Второй документ, органически связанный с первым и развивающий его положения, содержит, помимо прочего, следующие рекомендации: «впредь до выработки Наказа принять временно к руководству Наказ Государственной думы»; «образовать отделы в порядке Наказа Государственной думы и приступить в перерыве к проверке полномочий [депутатов]»; «избрать комиссию по Наказу в составе 15 членов Учредительного собрания»135. И все это предлагалось несмотря на то, что само же Юридическое совещание недели две или месяц назад признало невозможность принятия Наказа Государственной думы «хотя бы и к временному руководству» по причине «громадного различия» в полномочиях дореволюционного и послереволюционного парламентских учреждений…136

Следовательно, вполне возможно, что Временное правительство под влиянием кадетов и их сторонников намеревалось втиснуть Учредительное собрание, хотя бы на первых порах, в рамки правил деятельности Государственной думы. Кроме того, в начале октября были разработаны меры для предотвращения воздействия на решения Учредительного собрания со стороны революционных масс. План этих мер, оформленный в виде проекта «Временных правил об ограждении безопасности Учредительного собрания и охранении порядка в его здании», предусматривал передачу в распоряжение председателя Учредительного собрания воинских частей, воспрещение каких бы то ни было публичных собраний под открытым небом в расстоянии версты от места работы Учредительного собрания, недопущение явки на заседания Учредительного собрания каких-либо делегаций без предварительного дозволения Собрания, установление строжайшей регламентации поведения «посторонних лиц», наказание бессрочной или срочной каторгой лиц, виновных «в воспрепятствовании свободной деятельности Учредительного собрания посредством насильственных действий или наказуемой угрозы» и пр.137

Весьма болезненное — иначе трудно определить — внимание вызывал у Временного правительства и его органов вопрос об организации и положении исполнительной власти при Учредительном собрании. Напомним, что в предыдущие месяцы между представителями буржуазных и мелкобуржуазных партий здесь обозначались расхождения. Если кадеты стояли за строгое разделение исполнительной и законодательной власти, за наделение первой большими полномочиями, то эсеры и меньшевики склонялись к мысли о целесообразности превращения Учредительного собрания в Конвент. К конкретному обсуждению этих проблем Юридическое совещание приступило 14 сентября и тогда же признало необходимость составления «определенной, явной, вполне объективной справки»138. Эта довольно-таки объемистая справка (о ней мы упоминали выше) под названием «Открытие Учредительного собрания и положение исполнительной власти при Учредительном собрании» была составлена весьма быстро и как раз в том духе, который устраивал большинство членов Юридического совещания. Нечего и сомневаться, что мнение большинства определилось вполне ясно еще до получения справки, размноженной на ротаторе.

Представители буржуазной интеллигенции в Юридическом совещании сделали все, чтобы с порога отмести идею Конвента. Оно и понятно — ведь мало кто верил, что в составе Учредительного собрания образуется большинство из посланцев несоциалистических партий. Об этой причине «антиконвентовских» настроений открыто, конечно, не говорилось. Председатель Юридического совещания Н. И. Лазаревский, выступая на заседании 16 сентября, предпочел сделать упор на доказательстве недопустимости отвлекать внимание Учредительного собрания на «мелочные дела». Обосновывая надобность разделения исполнительной и законодательной власти, он пугал слушателей вероятностью «застоя в делах государственного управления»139. Впрочем, Лазаревский подошел близко к самой сути. Он заявил, что при соединении исполнительной и законодательной властей по делам «верховного управления», находившемся в компетенции Временного правительства, «будут постановляться решения мало продуманные и нередко совершенно случайные»,140 иными словами, не устраивающие антисоциалистические элементы.

Но вот подоспела «определенная, явная, вполне объективная» историческая справка, и в ней с неменьшим пристрастием отстаивался принцип разделения властей. Авторы справки утверждали, что если Учредительное собрание не «самоограничится», если оно присвоит себе законодательные, административные и судебные функции, то «получится полная аналогия с абсолютной монархией». В связи с этим давалась рекомендация добиваться, чтобы Учредительное собрание вручило высшую исполнительную власть органу, избранному на определенный срок, а само ограничилось контролем над исполнительной властью на началах парламентского режима.141 Образцом, достойным подражания, провозглашалось политическое устройство по типу французской Третьей республики, где во главе исполнительной власти стоял президент.142 Большинство Юридического совещания приветствовало эти выводы и использовало их для обоснования составленного кадетскими правоведами проекта закона об организации временной исполнительной власти при Учредительном собрании. А дабы покончить с идеей Конвента, Юридическое совещание заключило, что «система Конвента приводит к самому безудержному деспотизму» и поэтому «осуждена историей».143

Классовая, политическая подоплека этих рассуждений выявится яснее, если вспомнить, что французская Третья республика, которая сменила прогнившую Вторую империю в 1870 г., а затем утвердилась на основе решений Национального собрания после кровавого разгрома Парижской коммуны в 1871 г., была формой господства контрреволюционной буржуазии. Выразителей интересов российской буржуазии, как видно, манила надежда на повторение некоторых участков этого пути, в особенности надежда на разгром революции и созданных ею новых органов власти. Поэтому в раздраженных выпадах против идеи Конвента просвечивало и желание опорочить Советы — новые органы классовой и в то же время глубоко демократической государственной власти, строившихся по типу Парижской коммуны. Как раз в то время, когда кадетские правоведы метали молнии в принцип совмещения законодательной и исполнительной власти, В. И. Ленин писал свою работу «Удержат ли большевики государственную власть?», в которой, между прочим, убедительно доказывал громадное преимущество Советов перед старым государственным аппаратом. И одно из преимуществ советского государственного аппарата Ленин видел в том, что он, этот аппарат, «дает возможность соединять выгоды парламентаризма с выгодами непосредственной и прямой демократии, т. е. соединять в лице выборных представителей народа и законодательную функцию, и исполнение законов. По сравнению с буржуазным парламентаризмом это такой шаг вперед в развитии демократии, который имеет всемирно-историческое значение».144

В упомянутом кадетском проекте закона об организации временной исполнительной власти при Учредительном собрании145 предусматривалось создание поста временного президента, облеченного весьма широкими полномочиями главы верховной исполнительной власти и фактически не обязанного отчитываться перед Учредительным собранием (лично к временному президенту депутаты не могли бы обращаться с запросами), а также назначение им председателя Совета министров и министров. И только последние (председатель и министры), назначаемые и увольняемые временным президентом, считались бы ответственными перед Учредительным собранием.

Вот как комментировалась эта скроенная по отнюдь не лучшему образцу буржуазного парламентаризма система в объяснительной записке к проекту: «Исполнительная власть формально поручается единоличному органу (временному президенту, — О. 3.), избираемому Учредительным собранием. Но этот орган управляет при содействии министерства, пользующегося доверием большинства Собрания и сменяющегося при потере этого доверия. При таких условиях Собранию нет надобности непосредственно вмешиваться в управление. Оно может ограничиться общим надзором, и согласие политики правительства с волей Учредительного собрания устанавливается без резких переворотов катастрофического характера. Конечно, при наличности неограниченной власти Учредительного собрания принципы парламентаризма не могут быть осуществлены в чистом виде. И сам формальный глава исполнительной власти не может быть поставлен в „неприкосновенное" положение французского президента, так как Учредительное собрание не может быть лишено права переизбрать его, когда ему заблагорассудится. Но фактически эта „возможная" ответственность главы исполнительной власти должна отступить здесь на второй план перед постоянной и „актуальной" ответственностью министров. Такова система, к которой пришло последнее французское Учредительное собрание в последний период его деятельности (в 1873—1875 гг.). Такова система, положенная в основу настоящего проекта».146

Предполагалось, что эта «макмагоновская» система, обнаружившая во Франции свою пригодность для борьбы с революцией, будет введена в действие без проволочек. Подтверждением такого намерения является следующий проект постановления Учредительного собрания, заготовленный в октябре.

«Мы, нижеподписавшиеся члены Учредительного собрания, имеем честь внести на рассмотрение Учредительного собрания прилагаемый при сем законопроект об организации временной исполнительной власти Российской республики. Вместе с тем предлагаем Учредительному собранию:

Избрать для рассмотрения означенного законопроекта комиссию в составе 15 членов Учредительного собрания.

Обязать означенную комиссию представить доклад по сему законопроекту в 5-часовой срок».147

А когда же должны были бы завершиться полномочия Временного правительства? После длительных словопрений Юридическое совещание пришло к мнению, что после созыва Учредительного собрания Временное правительство во избежание «анархии» должно оставаться «в качестве органа текущего управления» впредь до постановления Учредительного собрания об организации при нем исполнительной власти. При этом министру-председателю Временного правительства предполагалось предоставить право открыть первое заседание Учредительного собрания и пригласить последнее признать временным председательствующим Собрания старейшего депутата. После начала работы Конституанты одной из главных забот Временного правительства было бы проталкивание заранее заготовленных им законопроектов,148 и прежде всего, как уже отмечалось, проекта организации временной исполнительной власти.

Прочие законопроекты разрабатывались не Юридическим совещанием, а различными комиссиями, в том числе созданными при некоторых министерствах. Так, при министерстве внутренних дел функционировала Комиссия по национальному вопросу, а при министерстве финансов — Бюджетная комиссия.149 Но ведущее положение заняла Особая комиссия по составлению проекта основных законов при Временном правительстве. В составе комиссии, возглавленной председателем Юридического совещания Н. И. Лазаревским, преобладали буржуазные, в основном кадетские, правоведы (А. А. Боголепов, М. М. Винавер, В. М. Гессен, В. Ф. Дерюжинский, С. А. Котляревский, В. Д. Набоков, Б. Э. Нольде и др.), ненадежным противовесом которым были народнические — энесовские и эсеровские — деятели (А. А. Булат, М. В. Вишняк, В. В. Водовозов, Я. М. Магазинер, Э. Э. Понтович, И. В. Яшунский и др.).150 Всего, судя по протоколам Особой комиссии, в ее работе приняло участие 29 назначенных правительством членов, причем наиболее аккуратными в посещении заседаний были кадеты и их сторонники.151

Особая комиссия имела своей главной задачей разработку проекта конституции. В согласии с ранее выраженным мнением Юридического совещания относительно характера законопроектов, которые намечалось представить Учредительному собранию, комиссия заверяла, что она стремится не к «предрешению и указанию пути» Конституанты, а к подготовке «материала для суждения, облеченного в форму определенного законодательного текста». При этом комиссия брала на себя роль этакого бескорыстного и беспристрастного наставника при «не вполне подготовленных» для решения государственно-правовых вопросов депутатах Учредительного собрания.152 Против такой роли попытался возразить И. В. Яшунский, предложивший сосредоточить внимание не на разработке текста статей конституции, — предполагалось подготовить около 200 статей, — а на написании различных объяснительных записок. Как отмечал Яшунский, «Учредительное собрание может отвергнуть принцип, принятый и положенный комиссией в основу разработанного проекта, в силу чего работа комиссии по составлению проекта статей законов может оказаться бесполезной».153 Однако большинство членов комиссии твердо придерживалось мнения, что ее «подготовительный материал», облеченный в форму постатейно разработанного проекта конституции и снабженный объемистыми историко-юридическими «трактатами», получит большую силу.

Октябрьская революция пресекла работу Особой комиссии.154 Проект конституции, замышлявшийся российскими почитателями французской Третьей республики, не появился на свет. Но к некоторым моментам работы Особой комиссии стоит присмотреться ради того, чтобы конкретнее представить себе политический строй России, возникавший в воображении представителей контрреволюционной буржуазии и соглашательских элементов.

В ходе четырех заседаний Особой комиссии прения развернулись в основном по двум вопросам. Один из них ставился так: должна ли будущая российская конституция содержать в себе, помимо прочего, декларацию прав гражданина, представляющую собой сумму конкретных юридических норм? А если да, то следует ли включать в такую декларацию перечисление прав социально-экономического характера?

Первая часть вопроса, по-видимому, не вызвала принципиальных разногласий. На заседании Особой комиссии 14 октября после «оживленных прений» было решено включить в конституцию декларацию прав гражданина, в которой содержалось бы не только изложение основных принципов, но и конкретные юридические нормы.155 Такое решение вполне устраивало кадетов, ибо одно только провозглашение основных принципов (по образцу французской конституции 1789 г.) не способствовало бы прекращению в стране того, что контрреволюционеры именовали «анархией». Не случайно В. М. Гессен, назначенный заместителем председателя Особой комиссии, очень настаивал на фиксации основных обязанностей граждан (воинская повинность, налоговые платежи и пр.).156 А вот перечисление в декларации конкретных прав граждан в области социально-экономической вызывало у многих буржуазных интеллигентов серьезные сомнения. В. Ф. Дерюжинский, например, ссылался на французскую конституцию 1875 г., которая «совершенно не упоминает о позитивных правах». Кроме того, он утверждал, что ожидать разрешения социальных проблем в ближайшем будущем «нет достаточных оснований».157 М. В. Вишняк, Э. Э. Понтович и Я. М. Магазинер, представлявшие эсеровское-энесовское крыло Особой комиссии, напротив, требовали фиксации прав граждан на землю, труд, образование, лечение, страхование, минимум заработной платы и пр. При этом они ссылались на положения конституций некоторых буржуазных стран (например, Румынии), а также на то, что если состав Учредительного собрания будет «народническим», оно все-таки разрешит некоторые социально-экономические вопросы, в частности аграрный, «в положительном смысле».158 Представители мелкобуржуазных партий, давно и широковещательно обещавшие народу проведение ряда социальных реформ, понятно, не могли занять иной позиции— риск публичного разоблачения их безоговорочной капитуляции перед буржуазией и полного пренебрежения к интересам народа был слишком велик.

В результате члены Особой комиссии оказались в нелегком положении. Сложность его состояла еще и в том, что противники конституционного закрепления социальных завоеваний не были твердо уверены в правильности своей точки зрения. А может быть, выгоднее включить в конституцию статьи о кое-каких социальных правах граждан и тем самым поставить препону борьбе за дальнейшее их расширение? Вероятно, об этом размышляли кадетские представители в комиссии, выслушивая словоизлияния эсеров и энесов. Поэтому после оговорок, сводившихся к тому, что перечисление социальных прав «может оказаться не имеющим практического значения» и что если уж вносить в конституцию соответствующие статьи, то необходимо тут же конкретно определить и «пределы пользования этими правами», члены комиссии в конце концов пришли к выводу: «в соответствии с духом времени» стоит поместить во вводной части конституции указание на социальные права, сформулированные в виде конкретных норм.159 А в будущем, при определении этих конкретных норм, и развернулась бы основная борьба.

Другой вопрос, вызвавший длительные прения, формулировался так: какую парламентскую систему — двухпалатную или однопалатную — следует учредить в новой России? Почти все буржуазные представители, возглавлявшиеся кадетами, изо всех сил доказывали преимущества двухпалатной системы. Они говорили, будто верхняя палата станет гарантией соответствия издаваемых законов действительному настроению всех граждан, препятствием смешения законодательства и управления, обеспечением «тщательности и продуманности» законодательства и т. п.160 Помимо формально-юридических соображений, высказывались и политические: в России, переживающей период «разгара политических страстей» и отсутствия «понятия о законе» (!), верхняя палата будет помогать усилению власти правительства и в то же время «насаждению и укреплению законности»,161 что, учитывая традиционную политическую «словесность» кадетов, означало бы подавление революционного движения.

Основная роль верхней палаты — консервативной, способствующей подавлению революционной борьбы и пресечению радикально-демократических «уклонов» нижней палаты, — должна была обеспечиваться соответственным составом депутатов. Если вторая избиралась бы на основе всеобщего избирательного права, то первую (верхнюю) предполагалось составить из делегатов автономных областей, органов местного самоуправления и «важнейших организованных социальных и культурных сил страны» (представителей буржуазных торгово-промышленных организаций, кооперативов, профсоюзов, академических учреждений, ученых обществ и высших учебных заведений).162 При этом большинство представителей буржуазии высказалось за предоставление верхней палате не обязанностей, как выразился один из членов Особой комиссии, «собаки, которая не кусает, но лает», а права вето и полной равнозначимости с нижней палатой.163

Представители мелкобуржуазной демократии спорили, но не сумели составить сплоченную и непримиримую оппозицию. Они заявляли, что в России «самое имя верхней палаты одиозно», что последняя будет отражать лишь интересы «верхних слоев народа», что было бы «политической ошибкой» создавать ослабленное парламентское представительство и заботиться прежде всего об укреплении положения исполнительной власти.164 И. В. Яшунский, обращаясь к кадетам, уговаривал их руководствоваться «не только условиями текущего момента, которые преходящи, а брать в основу будущего политического учреждения устойчивое положение». По его словам, «через год-два власть может стать сильной, но не верхняя палата создаст ее. Если же в стране будут продолжаться разлад и конфликты (т. е. революция, — О. 3.), то и правительство потеряет авторитет и силу, независимо от существования второй палаты».165

Эсеров и энесов своеобразно и неожиданно поддержал В. М. Гессен, атаковавший сторонников системы двух палат справа. Он назвал эту систему «историческим пережитком», непригодным для условий России. «Если демократия не созрела, — заявил Гессен, имея в виду, конечно, российскую демократию, — то нужно другое средство — монархия».166 С этими словами внутренне согласились, вероятно, многие кадеты, но принимать гласное решение в пользу монархии никто не осмеливался. Да и сам Гессен тут же постарался ослабить эффект сорвавшейся фразы рассуждениями о «суверенитете народа». А когда вопрос о двухпалатной и однопалатной системах был поставлен в Особой комиссии на голосование, то большинство участников его (И против 7) отдало предпочтение первой системе. Большинство голосов собрало и предложение в пользу равноправия обеих палат.167 В общем, кадеты, а с ними и буржуазные министры Временного правительства имели основания быть довольными ходом работы Особой комиссии.

Плоды работы Временного правительства и органов местного самоуправления, формально отвечавших за непосредственную подготовку выборов и созыва Учредительного собрания, наверняка были бы еще более скудными, если бы не вмешательство Советов. Это следует отметить, хотя действия Советов, многие из которых возглавлялись меньшевиками и эсерами, в целом не были достаточно активными.

ЦИК Советов и его Отдел по подготовке выборов в Учредительное собрание одной из своих важнейших обязанностей, как и в июле—августе, считали организацию печатной пропаганды. Было выпущено еще несколько брошюр с разъяснением задач Учредительного собрания и техники выборов в него. Серию статей, написанных М. В. Вишняком, опубликовали «Известия Всероссийского Совета крестьянских депутатов» («Что такое пропорциональное представительство», «Как составляются списки кандидатов в Учредительное собрание», «Порядок выборов и подсчет голосов»).168 Подобную разъяснительную работу вел и ряд местных Советов, причем предполагалось уделять все большее внимание работе среди крестьян.

Однако, несмотря на многочисленные призывы, Советы делали здесь далеко не все, что могли и должны были делать. Это особо отметил В. И. Ленин в статье «Как обеспечить успех Учредительного собрания». «И „Рабочая Газета» меньшевиков и „Дело Народа“, — писал Ленин, — выражали сожаление по поводу того, как мало делается для агитации среди крестьян, для просвещения этой настоящей массы русского народа, настоящего большинства его. Все сознают и признают, что от просвещения крестьян зависит успех Учредительного собрания, но делается для этого до смешного мало».169

В. И. Ленин указал и путь к радикальному изменению положения: прекращение политики соглашательства с буржуазией, введение государственной монополии на частные объявления в газетах, запрещение печатать такие объявления где-либо, кроме газет, издаваемых Советами. Это дало бы в руки последних необходимые денежные средства и, следовательно, возможность резкого увеличения тиража и снижение цены издаваемых Советами газет с приложениями для крестьян. Кроме того, писал Ленин, Советам было необходимо реквизировать все типографии и всю бумагу, распределяя ее в интересах большинства народа.170 Но эсеро-меньшевистские Советы не могли осмелиться на такие меры и, как следствие этого, не могли обеспечить достаточную подготовку широких масс, прежде всего крестьян, к сознательному участию в выборах.

В сентябре—октябре ЦИК и некоторые местные Советы продолжали работу по подготовке инструкторов. На курсах при Отделе ЦИК Советов к началу октября состоялось еще два выпуска,171 среди которых были рабочие петроградских заводов.172 Отдел направлял своих лекторов на места, в том числе на фронт, где тоже организовывались краткосрочные курсы. Например, на Юго-Западном фронте представитель Отдела ЦИК провел занятия с 1500 слушателями. Такие же занятия организовывались и на Западном фронте.173 Из Отдела ЦИК 18 сентября был направлен циркуляр всем исполнительным комитетам губернских Советов, в котором содержался запрос: имеется ли в составе исполкома лицо, «могущее взять на себя работу по подготовке выборов в районе деятельности вашего Совета?». При отсутствии такого Отдел выражал готовность прислать одного из подготовленных им инструкторов.174 Многие инструкторы проводили на местах полезную работу, иногда выполняя роль «подгонял» при Советах, органах местных самоуправлений и избирательных комиссиях.

Не все местные Советы и армейские комитеты приняли активное участие в подготовительной работе к выборам. Как правило, дело было лучше поставлено там, где в составе Советов преобладали или играли значительную роль большевистские фракции. В связи с этим показательна работа, проведенная Междурайонным совещанием и районными Советами Петрограда.

11 сентября Междурайонное совещание, заслушав доклад представителя Отдела ЦИК по подготовке выборов в Учредительное собрание, приняло постановление, в котором намечались различные конкретные меры. При Совещании была создана предвыборная комиссия из трех человек, принимавшая на себя общее руководство работой в районах. Комиссию предполагалось пополнить представителями рабочей и солдатской секций Петроградского Совета, Совета профсоюзов и Центрального Совета фабзавкомов. Каждому районному Совету предлагалось образовать свою районную комиссию со следующими задачами «на первое время»: распространение литературы, рекомендованной комиссией Междурайонного совещания, проведение массовых собраний для разъяснения закона о выборах, выдача справок и проведение консультаций при содействии юристов, подбор слушателей-рабочих на курсы инструкторов при Отделе ЦИК Советов.175

Во второй половине сентября комиссии в составе 3—7 человек были образованы при Адмиралтейском, Василеостровском, Выборгском, 1-м Городском, Петергофском, Петроградском и других районных Советах.176 Многие комиссии тотчас приступили к делу: занялись созданием аналогичных комиссий на некоторых заводах, проведением собраний рабочих, сбором денежных средств, организацией дежурств для выдачи справок и пр. Позднее районные комиссии, выполняя указание комиссии Междурайонного совещания,177 взялись за трудоемкую работу по организации проверки правильности списков избирателей. Члены комиссий устраивали на заводах митинги, приглашая рабочих являться для обозрения списков на избирательные участки, вывешивали соответствующие объявления, проводили проверочные обходы домов.178 Комиссия Петроградского Совета вела эту работу под лозунгом: «Ни один голос рабочего, ни один голос членов его семьи не должен пропасть».179

Весьма важной частью работы была отправка в деревню рабочих-инструкторов, которые, по договоренности с Отделом ЦИК Советов, после завершения учебы на курсах поступали в распоряжение районных Советов. Кроме того, последние готовили агитаторов и собственными силами. Главной трудностью здесь было нахождение денежных средств на выплату «командировочных» и приобретение литературы. Исполком Петергофского районного Совета сначала даже принял решение не посылать инструкторов на места ввиду отсутствия средств. Но затем, ускорив сборы денег на заводах и проведя собрание инструкторов, все же решил вопрос положительно.180 Как видно из протоколов некоторых сельских собраний, инструкторы и агитаторы районных Советов призывали крестьян принять «живейшее» участие в выборах в Учредительное собрание, требовать созыва его в назначенный срок, добиваться безотлагательной конфискации помещичьих земель, «наискорейшего» заключения мира и т. п. На собраниях крестьянам бесплатно вручалась предвыборная литература.181

В середине октября президиум Междурайонного совещания выдвинул перед районными Советами еще одну серьезную задачу, связанную с предстоявшим опубликованием партийных списков кандидатур в Учредительное собрание. «Ввиду полной неосведомленности населения с техникой составления кандидатских списков и возможных нареканий на навязывание ему этих кандидатов, — говорилось в циркуляре президиума, — необходимо вести разъяснение по технике составления кандидатских списков».182 Такая работа, бесспорно, была необходима. Но президиум Междурайонного совещания, сделавший свои указания на основе докладов представителей ЦИК Советов, допустил и ошибку. Он фактически рекомендовал районным Советам взять на себя роль примирителя социалистических партий, популяризируя «общие социалистические идеи» и «общие» кандидатские списки «всех социалистических партий».183 Но эта оппортунистическая по своему характеру рекомендация осталась без последствий. Большевики не могли идти на предвыборные соглашения с предававшими интересы социалистической революции мелкобуржуазными партиями. Последние же, находившиеся в состоянии разброда, не высказывали стремления к установлению блока даже между собой.