Содержание материала

 

3. Первые итоги организационно-технической подготовки выборов. Работа Особого совещания

Подготовка выборов в российское Учредительное собрание, бесспорно, представляла чрезвычайно сложную задачу. Организация всеобщего голосования в громадной и многоязычной, воюющей и охваченной острейшими социально-политическими конфликтами, переживавшей всевозможные неустройства, полуграмотной и не прошедшей школы парламентаризма стране потребовала бы небывалых усилий и при упрощенной процедуре всех подготовительных мероприятий. А Временное правительство и эсеро-меньшевистские лидеры Советов, игнорируя веления обстоятельств, остановились на таком способе подготовки и проведения выборов, который вполне подошел бы разве что для «цивилизованного» западноевропейского государства, не превышавшего своей площадью Тамбовскую или Вятскую губернию и находившегося на относительно «спокойном» участке своего исторического пути.

Что обусловливало решение Временного правительства и руководящих органов Советов? По нашему мнению, основное значение имели следующие обстоятельства. Первое из них — явное или скрытое стремление буржуазных политических партий и организаций затянуть созыв Учредительного собрания, для чего требовалось избрание длинной и плохо разведанной дороги к нему. Немалую роль сыграло довольно широкое привлечение к разработке различных теоретических проблем и конкретных проектов книжно-кабинетных людей в лице профессиональных правоведов и историков, впервые «дорвавшихся» до «настоящего государственного дела» и вольпо или невольно привносивших в него абстрактное умствование и правовой формализм. Недаром В. И. Ленин в работе «Политические партии в России и задачи пролетариата» полушутливо заметил: «...опыт всех революций учит, что дело народной свободы гибнет, когда его вверяют профессорам»151. Наконец, следует учитывать и влияние мелкобуржуазной демократической интеллигенции с ее сентиментально-романтическими мечтами о «правовой эре» и «идеальном» Учредительном собрании.

Как уже отмечалось, одной из важнейших сторон всей подготовительной работы была перестройка системы органов местного самоуправления на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. Непосредственные задачи этих органов (городских дум, волостных, уездных и губернских земств), особенно в перспективе на будущее, конечно, не сводились к подготовке выборов в Учредительное собрание. Однако летом и осенью 1917 г. создание новых дум и земств рассматривалось прежде всего и больше всего в связи с делом Учредительного собрания. А о масштабах предстоявшей работы некоторое представление могут дать следующие цифры: предстояло избрать около 400 тыс. гласных более 800 городских дум, 400 уездных земств, и 95 тыс. волостных земств152.

Создание новых городских самоуправлений на основаниях, определенных постановлением Временного правительства от 15 апреля, началось с выборов в районные думы Петрограда (27 мая— 4 июня)153. Предполагалось, что к середине июля выборы дум завершатся, если не повсеместно, то в подавляющем большинстве городов. Однако, по сведениям министерства внутренних дел, даже к концу июля выборы прошли только в 276 городах154. Согласно заново составленному ориентировочному графику, появление большинства городских самоуправлений ожидалось к середине августа155, по на деле и к концу августа до завершения выборов было далеко. Имелись сведения об избрании 402 дум из 800156. Причины медлительности коренились в дезорганизации государственного аппарата, безответственности и безрукости многих непосредственных исполнителей, весьма пассивным отношением к муниципальным выборам большинства населения.

Еще большими затруднениями сопровождалось создание волостных земств. Положение о выборах в них Временное правительство утвердило только 21 мая157. Первые выборы состоялись 30 июля158, а уже к середине августа в Петроград пошли сведения о равнодушном и даже враждебном отношении к выборам со стороны крестьян. Об этом сообщали из Волынской, Ставропольской, Архангельской, Оренбургской, Казанской, Нижегородской, Московской и других губерний. В ряде мест крестьяне отказывались являться на выборы без объяснения причин, в других местах ссылались на занятость полевыми работами, открыто выражали боязнь увеличения налогов, реквизиций скота и продуктов, говорили о неприемлемости голосования за списки кандидатур, в которых нельзя вычеркивать, дописывать, производить перестановки (пропорциональная система со связанными списками)159. К тому же не приходится сомневаться, что подготовка и организация выборов в деревне стояла на весьма низком уровне. В итоге к началу сентября волостные выборы были закончены только в 9 губерниях из 43160. А для создания уездных и особенно губернских земств в летние месяцы практически почти ничего не было сделано, что в известной мере объяснялось меньшей надобностью в этих самоуправлениях при составлении списков избирателей в Учредительное собрание.

Впрочем, порядок составления списков все равно пришлось упрощать. Расчет на то, что новые думы и земства успеют организовать проверочную перепись населения, обладающего избирательным правом, не оправдался. 24 августа Временное правительство приняло постановление, согласно которому избирательные участки, образованные при подготовке выборов в местные органы самоуправления, должны были, как правило, оставаться неизменными и при выборах в Учредительное собрание161. А это практически означало ориентацию на списки избирателей в местные самоуправления. И действительно, в сентябре эти списки почти везде просто-напросто переносили в другие тетради. А ведь перенос срока выборов в Учредительное собрание едва ли не в первую очередь обосновывался необходимостью составления новых списков новыми органами местного самоуправления...

Летом 1917 г. началось создание органов, предназначенных для непосредственного заведования подготовкой и проведением выборов в Учредительное собрание. Большое значение в связи с этим имело появление Всероссийской по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии (Всевыборы). Ее состав (15 человек) был намечен и 31 июля предложен Особым совещанием Временному правительству162. Уже на следующий день правительство утвердило предложенные кандидатуры, а 9 августа назначило во Всевыбору председателя — кадета Н. Н. Авинова163. Всего в составе этого органа оказалось 16 членов, представлявших 6 политических партий. Шестерка кадетов, располагая постоянной поддержкой прогрессиста и делегата партии центра, нередко привлекая на свою сторону еще двух-трех членов Всевыборы, оказывала решающее влияние на ее позицию. Еще более благоприятным для кадетов был состав бюро Всевыборы: Н. Н. Авинов (председатель), Л. М. Брамсон, В. Д. Набоков (товарищи председателя), Б. Э. Нольде, Э. Э. Понтович и И. В. Яшунский (секретарь)164. Вскоре определился и фактический главный организатор работы Всевыборы — Набоков, ибо Авинов был неинициативен и, кроме того, часто и надолго отлучался в свой родной город — Москву.

В отдельных губерниях местные органы власти и общественные организации, не дождавшись указаний сверху, стали создавать окружные избирательные комиссии уже во второй половине июля. Но таких комиссий к началу августа были единицы, и к тому же они, за исключением комиссии Московского городского округа, созданной новой городской думой, считались временными, подлежащими реорганизации. На местах нервничали, требовали разъяснений и точных инструкций. «Образовал окружную избирательную комиссию [из представителей] местных общественных организаций, — телеграфировал комиссар Семиреченской области. — Закона еще не видим. Работаем на свой страх и риск. Предложите [Петроградскому телеграфному] агентству вместо передачи всякой словесности познакомить нас с законом правительства»165. Но закона еще не было, и поэтому Всевыбора (первое ее заседание состоялось 7 августа) начала свою деятельность с разработки проекта постановления Временного правительства о порядке формирования окружных комиссий до завершения выборов в органы местного самоуправления. 9 августа проект был направлен в правительство и тогда же утвержден166. В отправленном на места постановлении предписывалось: до образования губернских земств в состав окружных комиссий включать представителей губернских организаций, ведающих выборами в волостное земство, губернских исполнительных комитетов общественных организаций и также губернских и городских управ, если состав последних был обновлен после 1 марта 1917 г.167

После того как в 46 губернских и областных центров отправили текст правительственного постановления и требование оповещать о создании окружных комиссий, дело, казалось бы, могло сдвинуться с мертвой точки. Не тут-то было! Теперь пришел черед нервотрепки для Всевыборы, так как за 11 дней после отправки телеграфного циркуляра откликнулись лишь из Олонецкой губернии. «Такое промедление, — заявлял член Всевыборы эсер М. В. Вишняк, — внушает законную тревогу и смущение»168.

В связи с подготовкой выборов возникли и материально-производственные проблемы (заготовка бумаги, урн и т. п.). Министерство внутренних дел, подсчитав, что потребуется 100 млн удостоверительных карточек избирателей, 20 млн конвертов и 1 млрд бюллетеней, 11 июля предупредило Временное правительство: следует ввести особые правила о казенных подрядах и поставках, ибо в противном случае заготовку материалов не удастся провести в срок169. «Представляется необходимым,— заявляло МВД, — внести в проект правил указание на обязанность фабрично-заводских учреждений принимать и исполнять заказы министерства внутренних дел преимущественно перед всеми прочими заказами, с одновременным освобождением их от ответственности перед другими заказчиками и с установлением вместе с тем уголовной кары за уклонение от исполнения заказов министерства внутренних дел»170.

14 июля Временное правительство согласилось с этим предложением и возложило на МВД руководство заготовкой всех материалов и производством технических работ. МВД в свою очередь поручило заготовку и доставку на места необходимых бумажных материалов Комитету по делам бумажной промышленности и торговли. Был установлен и «крайний срок» выполнения заказов — 20 августа. Комитет распределил заказы на бумагу среди нескольких фабрик в России и Финляндии, начал переговоры о передаче части заказа в Швецию. И все-таки вскоре выяснилось, что все заказы, особенно заказы на конверты, не будут выполнены ранее 1 октября171. Все это имело место еще до назначения нового срока выборов в Учредительное собрание, но и после перенесения выборов на ноябрь твердая уверенность в своевременном заготовлении бумажных материалов и производстве типографских работ отсутствовала.

Одновременно решались и такие, менее сложные, вопросы, как подготовка помещения для заседаний Учредительного собрания, создание канцелярии Учредительного собрания и пр. Разработку предложений об организации канцелярии Временное правительство в конце июля поручило заместителю министра-председателя министру финансов Н. В. Некрасову172. Была бы канцелярия... Тогда же решили и вопрос о помещении для Учредительного собрания, остановившись в конце концов на Таврическом дворце. В связи с этим ЦИК Советов и Исполком Петроградского Совета переезжали в Смольный. А в Таврическом Временное правительство намечало крупные перестройки, для руководства которыми создавался Комитет по приспособлению дворца для заседаний Учредительного собрания173.

Что касается имевших весьма большое значение организационно-политических мероприятий по подготовке населения к выборам (разъяснение положения о выборах и техники голосования, подготовка инструкторов и пр.), то здесь Временное правительство уступало поле деятельности партийным и общественным организациям. На первом этапе работы большую часть ее выполняли Советы. Согласно резолюции I Всероссийского съезда Советов (20 июня), Советы обязывались участвовать во всей подготовительной работе и особо: «а) стоять на страже того, чтобы всем избирателям была обеспечена полная свобода выборов и чтобы выборы происходили в обстановке, исключающей всякое давление на волю избирателя; б) широко поставить дело популяризации сведений об основных целях Учредительного собрания, о задачах демократии в этом собрании, составе Учредительного собрания и порядке выборов в него; в) повсеместно бороться против абсентеизма избирателей и содействовать более активному участию населения в выборах»174. Основываясь на этих указаниях, Советы повсеместно принимали участие в создании новых органов местного самоуправления, формировании окружных комиссий. Кое-где — уже вопреки установкам съезда — Советы брали или намеревались взять на себя всю подготовительную работу. Так, Юрьевский уездный Совет батрацких депутатов в конце июля разработал местный план «организации выборов» в Учредительное собрание175. Однако летом 1917 г. главной специальной задачей Советов считалось выполнение пункта «б» цитированной резолюции съезда. На это и ориентировал местные Советы Отдел ЦИК по подготовке к выборам в Учредительное собрание, образованный в конце июня176. В августе подобный отдел был создан и при Исполкоме Всероссийского Совета крестьянских депутатов177.

Отдел ЦИК сосредоточил свои усилия на выпуске литературы и обучении инструкторских кадров. Издательские возможности Отдела были невелики, но все же к концу августа ему удалось выпустить в свет «Положение о выборах в Учредительное собрание», «Объяснительную записку Особого совещания», брошюры Л. М. Брамсона «О подготовке к Учредительному собранию» и И. В. Яшунского «Как проводить выборы в Учредительное собрание». Общий тираж этих изданий составил 170 тыс. Экземпляров178. С середины июля при Отделе открылись краткосрочные (10—14 дней) курсы инструкторов по выборам в органы местного самоуправления и Учредительное собрание. За полтора месяца состоялось три выпуска, насчитывавшие 1372 человека (из них 518 военных). По неполным сведениям Отдела, контингент слушателей составляли крестьяне (391 человек), рабочие (220), студенты (151), а также ремесленники, чиновники, врачи, медсестры и др. Партийный состав слушателей был довольно пестрым. Например, из 413 курсистов выпуска 188 объявили себя беспартийными, 153 — эсерами, 71 — меньшевиками, 38 — большевиками, 11 — представителями прочих партий, а 22 не дали сведений о своей партийной принадлежности179.

В заключение — о работе Особого совещания для изготовления проекта Положения о выборах в Учредительное собрание.

В составе Особого совещания к началу его работы (25 мая), согласно сохранившемуся среди делопроизводственных материалов списку, значилось 64 члена180. В дальнейшем Временное правительство сделало ряд дополнительных назначений, и в результате к концу июля, по нашим подсчетам, состав совещания расширился до 82 членов181. Некоторые представители партий, организаций и учреждений имели заместителей, которые при отсутствии основных представителей участвовали в заседаниях как полноправные члены Особого совещания. Кое-кто из заместителей, похоже, был куда активнее основных представителей. Так сколько же всего человек принимало участие в работе Особого совещания? Председатель его Ф. Ф. Кокошкин в сентябре объявил благодарность 110 членам совещания и их заместителям182. Если сюда причислить самого Ф. Ф. Кокошкина и секретаря Особого совещания Н. Н. Авинова (они не упомянуты в тексте благодарности), то мы получим цифру 112. При этом следует иметь в виду, что увеличение состава совещания в июне—июле оказало незначительное влияние на решение принципиальных вопросов, так как важнейшие из них (система выборов, условия осуществления активного и пассивного избирательного права) были обсуждены на заседаниях 26 мая—2 июня. Поэтому наибольший интерес представляет выяснение состава Особого совещания ко времени проведения первых заседаний его.

Принятый Временным правительством способ комплектования Особого совещания обусловил формальное подразделение членов его на 5 групп. Роль ведущих отводилась 12 специалистам, зачисленным в состав совещания на основе персональных приглашений. Среди специалистов, призванных обеспечивать «научный» и «государственный» подход к решению вопросов, как и следовало ожидать, преобладали кадеты183. Вторую группу членов совещания составили 14 (с середины июня — 20) представителей Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов184. Все они были эсерами, энесами, меньшевиками или примыкали к этим партиям. Третью группу образовали 12 делегатов российских политических партий, классифицированных Временным правительством на «думские» и «внедумские», что было явным анахронизмом и что дало основание «пригласить» в Особое совещание на равных правах (по 1 делегату) представителей крупных партий и фактически развалившихся фракций бывшего думского Прогрессивного блока185. К четвертой группе относились 18 (с середины июня — 20) представителей национальных окраин186. Около половины их были близки к кадетам, а большинство остальных солидаризировалось с российскими мелкобуржуазными социалистами. Наконец, пятую группу («прочие») составляли 2 члена Государственной думы от Сибири, 2 кооператора, 2 делегата Лиги равноправия женщин187. В июне—июле к этой группе формально были причислены 2 представителя профсоюзов и три — Совета Союза казачьих войск188.

Как справедливо отмечал представитель большевиков М. Ю. Козловский, комплектование состава Особого совещания на основе действительно пропорционального представительства партий и классов, на основе учета подлинного соотношения политических сил страны обеспечило бы делегатам Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов 80% всех членских мест. И представитель большевиков требовал соответствующей реорганизации Особого совещания189. Однако правительство оставило это требование без внимания. Его устраивало, что в совещании, разрабатывавшем Положение о выборах в Учредительное собрание, в конце мая—начале июня примерно половина голосов принадлежала кадетам и представителям других буржуазных партий и организаций. Так было формально, а фактически кадеты и их приверженцы при решении конкретных вопросов часто получали преобладание. В причинах этого следует разобраться.

Приглядевшись к составу Особого совещания, нетрудно обнаружить, что среди его членов было непропорционально много трудовиков и народных социалистов. А эти партии недаром называли полукадетскими. Давало себя знать и политическое соглашательство меньшевиков и эсеров. Кроме того, их представители нередко попросту тушевались перед лицом эрудированных в вопросах правоведения кадетских специалистов. Учитывая все это, легче понять и оценить следующее воспоминание эсера М. В. Вишняка о работе Особого совещания: «Спорных вопросов и всяких осложнений было немало. Но серьезных конфликтов не было. Руководство было компетентное и авторитетное. Председателями комиссий, образованных совещанием по специальным вопросам — одни с самого начала, другие по мере продвижения работы, — с общего согласия избирались почти всегда более зрелые по возрасту, культуре и знаниям профессора. Секретарей и докладчиков поставлял преимущественно более молодой левый сектор совещания. Только по частным вопросам расходились резко фланги. Как правило же, предложения руководителей в общем собрании и в комиссиях встречали сочувствие и одобрение подавляющего большинства »190.

Первое, пленарное заседание, заслушавшее напутственные речи министра-председателя Г. Е. Львова и председателя Особого совещания Ф. Ф. Кокошкина, решившее некоторые организационные вопросы, состоялось 25 мая. А на следующий день приступили к работе комиссия об условиях осуществления активного и пассивного избирательного права (председатель — В. Д. Набоков, товарищ председателя — А. С. Лаппо-Данилевский) и комиссия о системах избирательного права (председатель — В. М. Гессен, товарищ председателя — А. Я. Гальперн)191. Заседания этих комиссий вместе с последующим обсуждением их решений на общих собраниях Особого совещания имели основополагающее значение для всей дальнейшей работы.

В первой комиссии прения сосредоточились вокруг вопроса о возрастном цензе. Как уже отмечалось, Комиссия по Учредительному собранию при Исполкоме Петроградского Совета в марте—апреле высказалась за предоставление избирательного права всем гражданам с 20 лет. Но в мае большевики развернули массовую агитацию за предоставление избирательных прав 18— 19-летним гражданам192, что позволило организовать эффективное давление на Исполком снизу. Недаром Л. М. Брамсон говорил в Особом совещании о «голосе жизни» и «целом ряде указаний, поступивших [в Исполком] как со стороны войска, так и из среды населения»193. Учитывая это, можно было ожидать, что комиссия об условиях осуществления избирательного права, в составе которой преобладали мелкобуржуазные социалисты194, откликнется на «голос жизни». Однако из 14 членов ее только 7 голосовали за предоставление избирательного права 18—19-летним. Это означало, что два или три мелкобуржуазных социалиста голосовали заодно с кадетами и их союзниками. Одновременно комиссия 8 голосами против 6 отклонила предложение об отмене возрастного ценза для военнослужащих195.

А что же Исполком Петроградского Совета, уже склонявшийся к изменению своей прежней позиции? Официально вопрос о возрастном цензе он обсудил только 27 мая, днем позже того, как состоялось голосование в комиссии Особого совещания. «Горячие прения, — отмечается в протоколе заседания Исполкома, — вызвал возрастной ценз в 20 лет активного и пассивного избирательного права, принятый комиссией. Большинство членов Исполнительного комитета находило необходимым сократить его до 18 лет, принимая во внимание исключительную обстановку условий войны и революции, когда сотни тысяч солдат в возрасте ниже 20 лет носят тягчайшую в государстве повинность и будут лишены существеннейшего для всякого гражданина права. Указывали на опасность в случае принятия 20-летнего возрастного ценза внесения раздора в солдатскую среду. Сторонники 20-летнего возрастного ценза апеллировали к западноевропейскому опыту, ссылались на социалистические программы, в которых указан именно этот возрастной ценз. Выдвигался еще  тот довод, что Учредительное собрание, избранное при участии малолетних", будет ущерблено в своем авторитете. В виде компромисса некоторыми выдвигался дуализм возрастного ценза: 18 лет для армии и 20 лет — для «прочего населения». Постановление, одобренное большинством, гласило: «Отстаивать 18-летний возрастной ценз для всего населения»196.

29 мая на пленарном заседании Особого совещания, заслушавшего доклады М. М. Добраницкого и П. А. Сорокина, полемика вспыхнула с еще большей силой, чем на заседании комиссии. Кадеты М. М. Винавер и В. А. Маклаков говорили, что в принципе они за предоставление избирательных прав всем, кому со дню выборов исполнится 21 год — возраст гражданского совершеннолетия. Причины? Винавер ответил на это так: для решения государственных вопросов «требуется по меньшей мере столько же разума, сколько для совершения нотариальной сделки при приобретении или продаже участка земли»197. Оба кадета ратовали за учет опыта «культурных стран». Предоставив избирательное право гражданам по достижении ими 21 года, говорил Маклаков, «мы будем в хорошей компании: с нами будут Североамериканские Соединенные Штаты, Англия и Франция»198. Однако кадеты соглашались с предложением об отмене избирательного ценза для военнослужащих («это особый долг перед теми, которые защищают теперь родину») и заявляли о готовности проголосовать за допущение к выборам гражданских лиц в возрасте 20 лет, если Особое совещание не признает необходимость совпадения политического и гражданского совершеннолетия199. Н. В. Савич, выступавший от имени земцев-октябристов, был против даже такой уступки200.

Представителей буржуазных партий критиковали Л. М. Брамсон, М. В. Вишняк и некоторые другие народническо-меньшевистские деятели. Они говорили о неправомерности смешения, особенно в революционное время, гражданского и политического совершеннолетия, о недопустимости формально-юридического подхода к решению вопроса о возрастном цензе201. Отмечалась политическая активность юношей 18—19-летнего возраста и отводились опасения относительно вероятности прохождения в Учредительное собрание слишком большого количества незрелой молодежи202. Тем не менее М. В. Вишняк выражал готовность столковаться на предоставлении активного и пассивного избирательного права всем гражданам 19-летнего возраста, а меньшевик В. Н. Крохмаль и энес В. А. Мякотин, ссылаясь на программные положения своих партий, выступали за наделение избирательными правами всех граждан, достигших 20 лет203. Возникла разноголосица и при определении отношения к вопросу об особых правах военнослужащих204. Однако оппозиция предложению наделить армию привилегией быстро слабела, так как многие соглашатели приходили к выводу о необходимости смягчить впечатление от их уступчивости в главном.

Последовательной и бескомпромиссной была точка зрения, изложенная большевиком М. Ю. Козловским. Он решительно осудил попытки смешивать гражданские и имущественные права и отношения с политическими, подчеркнул, что рабочие и крестьяне начинают самостоятельную жизнь раньше, чем представители других классов. Козловский показал несостоятельность ориентации на законодательство стран буржуазной демократии, так как «мы до сих пор не имели еще в опыте всех стран всего мира такой демократической страны, как наша страна, потому что до сих пор мы не имели такой великой, мирового значения революции, как наша революция»205. Требуя предоставления избирательных прав всем гражданам с 18 лет, Козловский вскрыл подоплеку позиции противников этого — боязнь, что симпатии молодых избирателей не будут на стороне консервативных элементов. Представитель большевиков отметил недопустимость нарушений принципа равенства всех граждан и превращения армии в привилегированную возрастную курию206. Голосование дало следующие результаты. Предложение предоставить всем призванным на военную службу избирательные права независимо от возраста (т. е. практически с 18 лет) прошло 42 голосами против 1 при 3 воздержавшихся. Далее на голосование было поставлено предложение предоставить избирательные права тем гражданским лицам, которым ко дню выборов исполнится 21 год. Это предложение, выдвинутое кадетами, не собрало большинства голосов (точное их распределение в стенограмме не указано), и поэтому все противники максимального снижения возрастного ценза сошлись на мнении считать низшей возрастной границей 20 лет. За это голосовали 34 участника заседания против 12207.

Текст соответствующей статьи проекта Положения о выборах (гл. II, ст. 3), отредактированный редакционной комиссией, а затем одобренный на новом пленарном заседании Особого совещания, гласил: «Правом участия в выборах в Учредительное собрание пользуются российские граждане обоего пола, коим к 17 сентября 1917 г. исполнится 20 лет». А в примечании к статье говорилось: «Военнослужащие пользуются правом участия в выборах, если они достигнут к 17 сентября возраста, установленного для последнего досрочного призыва». 20 июля Временное правительство утвердило текст этой статьи и примечания к ней, заменив лишь слова «к 17 сентября 1917 г.» словами «ко дню выборов»208.

Во всей этой истории с установлением возрастного ценза малопочетную роль сыграл соглашательский Исполком Петроградского Совета. Высказавшись 27 мая за предоставление избирательных прав всем гражданам с 18 лет, Исполком уже 30 мая отменил это решение и 16 голосами против 11 одобрил новую «инструкцию» своим представителям в Особом совещании. Инструкция, в частности, гласила: «Сохранить 18-летний возрастной ценз только для армии, для прочего же населения установить 20-летний возрастной ценз»209. Впрочем, по существу это была уже не инструкция представителям в Особом совещании (последнее приняло решение 29 мая), а капитуляция перед свершившимся фактом и уведомление правительства, что и в будущем Исполком не намерен предъявлять претензии.

Особому совещанию предстояло решить и важный вопрос об изъятии из всеобщего избирательного права. 27—28 мая это стало предметом рассмотрения комиссии об условиях осуществления активного и пассивного избирательного права, а 30 мая— 1 июня — пленарного заседания Особого совещания. Неизбежность установления некоторых изъятий (например, лишение избирательных прав сумасшедших, а также глухонемых, находившихся под опекой) признавалось единогласно210. Однако так было до тех пор, пока не пошла речь о лишении избирательных прав лиц, обвинявшихся или осужденных за преступные деяния. Отдельные эсеровские члены совещания высказывались против лишения прав лиц, отбывших наказание по суду. Особенно активно за это выступал П. А. Сорокин, который утверждал, что «современная уголовная наука все более склоняется к той мысли, что институт лишения прав [после отбытия наказания] есть институт бесполезный и устаревший»211. Это мнение не нашло сколько-нибудь значительной поддержки. Более убедительными были доводы против лишения избирательных прав лиц, не осужденных законным порядком, но обвиняемых в преступном деянии. Формально Особое совещание провозгласило недопустимость правопоражения граждан, привлеченных к ответственности, но не признанных виновными по судебному приговору. Но представители буржуазных партий и организаций, поведя за собой энесов, а также часть меньшевиков и эсеров, добились решения о лишении активного избирательного права всех лиц, находившихся ко дню выборов под стражей (принято 25 голосами против 13)212. Грубым нарушением принципа недопустимости правопоражения до постановления суда явилось лишение избирательных прав около 3 млн солдат, «самовольно оставивших ряды войск». Временное правительство, не слишком доверяясь Особому совещанию и к тому же готовя наступление на фронте, еще 26 мая приняло соответствующее постановление о наказании дезертиров213. На пленарном заседании Особого совещания большевик М. Ю. Козловский назвал это решение незаконной, внесудебной расправой правительства с политическими противниками, ибо дезертирство, будучи столь массовым явлением, по существу являлось одной из форм протеста против империалистической войны214. Аналогичная точка зрения высказывалась и в редакционной статье «Правды»215. Однако представители соглашательских партий, руководствуясь инструкцией Исполкома Петроградского Совета от 30 мая216, в принципе поддержали постановление Временного правительства. Одобрили его и кадеты, проявившие, однако, некоторую сдержанность217. Особое совещание «почти единогласно» поддержало мнение кадета В. Д. Набокова, предложившего поручить выработку текста статьи о дезертирах комиссии о выборах в армии и на флоте218. В окончательном виде эта статья гласила, что право на участие в выборах утрачивают «военнослужащие, самовольно оставившие ряды войск», за исключением тех, которые до истечения срока обжалования списков избирателей «представят надлежащее удостоверение или о признании их отлучки уважительною, или об искуплении вины последующею доблестною службою, или о приговоре суда об оправдании либо присуждении к наказанию, не сопряженному с правопоражением»219. Временное правительство утвердило такую редакцию статьи.

Жаркие споры породил вопрос о предоставлении избирательных прав членам свергнутой династии Романовых. Комиссия об условиях осуществления избирательного права 28 мая большинством голосов высказалась за лишение членов императорской фамилии права быть избранными в Учредительное собрание, так как «легальная возможность для этого круга лиц развить известную избирательную кампанию может создать впоследствии в Учредительном собрании и в стране такую силу, которая создаст большую опасность для завоеваний демократии, для завоеваний революции». В то же время большинство комиссии было против лишения Романовых активного избирательного права: «ничтожное количество членов царствовавшего дома никоим образом не может повлиять на самый исход выборов»220. За лишение членов царской фамилии и активного, и пассивного избирательного права выступил, по-видимому, только представитель большевиков.

На пленарном заседании Особого совещания полемика еще более обострилась. Представители буржуазных партий, пользуясь безоговорочной поддержкой некоторых энесов (В. В. Водовозова, В. А. Мякотина) и нетвердостью большинства соглашателей, перешли в наступление. Кадеты и их сторонники выдвинули два ряда аргументов — формально-юридические и политические. Первые сводились к следующему: Николай и Михаил Романовы своими актами отречения от престола создали-де «правовое основание» новой власти; лишение Романовых избирательного права не будет опираться на постановление суда; «в настоящее время они являются такими же гражданами, как и прочие российские граждане»; нельзя предрешать волю избирателей, запрещая выдвигать в состав Учредительного собрания угодных им, избирателям, деятелей221. Политические же аргументы основывались на том, что лишение Романовых избирательных прав будет признанием слабости, открытым проявлением боязни монархической реставрации222. Среди этих доводов любопытна ссылка на недопустимость внесудебного правопоражения Романовых. Это никак не согласовывалось с поддержкой административного решения относительно огромной армии «военнослужащих, самовольно оставивших ряды войск».

Достойную отповедь кадетам и их сторонникам дал М. Ю. Козловский. Он отверг рассуждения о «правовом основании» новой власти, указав, что революция есть отрицание старых «правовых оснований», что она означает насильственный переход политической власти от одного класса к другому. Говорят, продолжал представитель большевиков, что лишение Романовых избирательных прав было бы узурпацией воли народа, избирателей. Но в действительности народ, свергнув монархию, уже выразил свое отношение к ней. Дарование же прав членам бывшей царской фамилии явилось бы «провокацией», «попранием воли народа», «преступлением против революции»223. К мнению Козловского присоединилось несколько членов Особого совещания, но председатель поспешил поставить вопрос на голосование, которое дало такой итог: за предоставление Романовым активного и пассивного избирательного права — 38 голосов, против 5.224

Однако на этом борьба не окончилась. Эсер М. В. Вишняк, отсутствовавший на пленарном заседании Особого совещания, 4 июня подал заявление, подписанное еще четырьмя членами совещания (М. М. Добраницким, Ю. А. Липеровским, А. А. Фроловым и Е. Л. Бруевичем). Заявление было составлено в резком тоне. Оно обращало внимание на недопустимость формально-юридического подхода к решению острых политических вопросов в революционное время, на опасность легализации монархической пропаганды во время предвыборной кампании. Подписавшие заявление считали наиболее правильным лишение членов дома Романовых активных избирательных прав225. Как говорилось в объяснительной записке к проекту положения о выборах, Временной правительство «уважило» особое мнение М. В. Вишняка и его товарищей, постановив лишить членов царствовавшего в России дома активного и пассивного избирательного права226. Это решение правительства, принятое в середине июля, являло собой один из примеров обновленной политики бонапартистского лавирования.

В конце мая—начале июня Особое совещание определило и систему избирательного права. Напомним, что еще в марте— апреле Комиссия по Учредительному собранию при Исполкоме Петроградского Совета высказалась в пользу пропорциональной системы. За использование ее были руководящие органы всех социалистических партий, а также, хотя и не вполне определенно, ЦК партии кадетов. Последний вернулся к обсуждению этого вопроса 25 мая и 16 голосами против 4 признал целесообразным введение пропорциональной системы227. В этих условиях выбор Особого совещания практически был предрешен. И действительно, сторонников мажоритарной системы оказалось сравнительно немного: в комиссии о системах избирательного права за нее проголосовало 4, против — 16, а на пленарном заседании Особого совещания соответственно 9 и 27.228 Однако «мажоритарники» — главной силой их были три кадета (В. М. Гессен, М. С. Аджемов и В. А. Маклаков) и два энеса (В. В. Водовозов и В. А. Мякотин)229  — развернули свою аргументацию очень широко и заставили оппонентов изрядно потрудиться.

Как известно, В. И. Ленин считал пропорциональную систему более демократичной, чем мажоритарная230. В речи на II Всероссийском съезде крестьянских депутатов (декабрь 1917 г.) Ленин, имея в виду эту систему, указывал: «Это один из самых передовых способов выбирать, потому что здесь выбираются не отдельные лица, а партийные представители. И это шаг вперед, потому что революцию делают не лица, а партии»231. Владимир Ильич отмечал и недостаток пропорциональной системы по сравнению с мажоритарной — сложность мер для осуществления права отзыва избирателями своих депутатов. Однако, по мнению Ленина, трудности здесь могли возникнуть чисто технические и вполне преодолимые путем видоизменения формы права отзыва232.

Впрочем, Особое совещание высказалось за применение пропорциональной системы «как общего правила», допускавшего исключения. Неизбежность их обусловливалась тем, что действительно пропорциональное распределение депутатских мест в каждом избирательном округе достигалось только при наличии определенного минимума мест. В Особом совещании пришли к выводу о необходимости предоставления каждому округу не менее пяти депутатских мест, причем одно место должно было приходиться приблизительно на 200 тыс. жителей. Следовательно, пропорциональная система могла применяться только в тех избирательных округах, в которых численность населения составляла не менее 1 млн человек. Руководствуясь главным образом этим соображением, Временное правительство в сентябре определило 12 округов (из 81), в которых выборы надлежало проводить по мажоритарной системе233. Это был ее английский многоименный вариант, не требовавший получения списками кандидатур абсолютного большинства голосов234.

Высказавшись за применение пропорциональной системы «как общего правила», Особое совещание остановилось на той ее разновидности, которая предусматривала голосование за связанные списки235. При такой системе избиратель не имел права вносить в заявленный список кандидатур какие-либо изменения. По мнению большинства членов Особого совещания, применение связанных списков в стране с большим количеством неграмотных было целесообразно, ибо в противном случае имела бы место массовая как несознательная, так и преднамеренная порча избирательных бюллетеней. Добавим, что эта разновидность пропорциональной системы была наиболее «партийна».

Серьезное значение имели вопросы о количестве членов Учредительного собрания, разделении страны на избирательные округа и распределении по ним депутатских мест. В общих чертах эти вопросы были решены на пленарном заседании Особого совещания 9 июня. Тогда и было определено, что границы избирательных округов по возможности должны совпадать с административным делением на губернии и области, что оптимальная численность депутатов составляет примерно 800 человек и что, следовательно, надо исходить из приблизительного расчета: депутат на 200 тыс. жителей. В дальнейшем для уточнения и конкретизации этих предположений потребовалась кропотливая работа статистического отдела, который пользовался консультациями крупных специалистов-статистиков во главе с профессором А. А. Кауфманом236. Расчеты, произведенные специалистами, представляли большой интерес. «Особое значение цифр, — говорилось в записке статистического отдела, — установленных в результате работ статистического совещания, состоит в том, что они, имея в основе своей данные, полученные в самое последнее время, точнее выражают численность населения каждого избирательного округа в отдельности и являются лучшими из всех имеющихся статистических данных о численности населения России»237.

Руководствуясь данными сельскохозяйственной переписи 1916 г. (для определения численности сельского населения) и анкеты отдела заготовок министерства продовольствия (для определения численности городского населения), а также используя сведения Переселенческого управления, бывшего Татьянинского комитета и других учреждений и организаций238, статистики установили: численность всего населения России 1917 г., включая население оккупированных немцами территорий, составляла 164 217 тыс. человек, в том числе гражданского населения 151718 тыс. и военнослужащих 12 498 тыс.; численность лиц в возрасте 20 лет и старше составляла несколько более половины всего населения (51.6%). Затем статистики подсчитали, что количество депутатов Учредительного собрания, исходя из принятого Особым совещанием расчета (1 место на 200 тыс. человек населения и, следовательно, примерно на 100 тыс. избирателей), должно составлять 821 человек. Учитывая, однако, решение Особого совещания о некоторой льготе для Сибири и Астраханской губернии, а также то обстоятельство, что в воинских избирательных округах практически все имели право на голосование, общую численность подлежавших избранию депутатов определяли в 838 человек, в том числе 125 от армии и 30 от оккупированных территорий239. Исходя из упомянутых поправок, количество депутатов от каждого округа Сибири и Астраханской губернии, фронтов и остальной территории страны должно, отмечали специалисты, соответственно определяться расчетом: 1 депутат на 179 тыс. населения, 1 депутат на 100 тыс. военнослужащих и 1 депутат на 219 тыс. населения240.

Как видим, уже и первоначальные наметки относительно распределения депутатских мест по округам не вполне соответствовали принципу равенства. Правда, льготы малонаселенным и обширным по территории Астраханскому и Сибирским округам в значительной мере были вынужденными, так как при меньшем количестве депутатских мест там весьма трудно было бы обеспечить пропорциональность распределения мандатов по спискам кандидатур. Позднее, в сентябре—октябре, Временное правительство внесло в распределение депутатских мест поправки, проявив, в частности, весьма благожелательное отношение к запросам некоторых округов с казачьим населением (округа Войска Донского, Кубано-Черноморский и Оренбургский). В основном в связи с дальнейшим уточнением количества избирателей на местах «прибавки» получил ряд других округов, среди которых преобладали окраинные. Но кое-что приобретали и центральные округа, в том числе столичные Петроградский и Московский241. В конце концов было определено, что 73 гражданских избирательных округа пошлют в Учредительное собрание 700 депутатов (плюс 30 «проблематичных» депутатских мест от оккупированных территорий), а 8 воинских округов — 125 депутатов242.

Большинство депутатов подлежало избранию от аграрных округов, что было естественно и неизбежно при всеобщих и равных выборах в стране, городские жители которой составляли менее 1/5 всего населения. Не стремились ли Особое совещание и Временное правительство искусственными мерами еще более увеличить преимущество аграрных округов? По-видимому, нет, ибо распределение депутатских мест по округам в основном соответствовало численности избирателей в них. Следует иметь ввиду, что большинство партий правительственной коалиции, в том числе кадеты и меньшевики, не были заинтересованы в предоставлении преимуществ аграрным округам. В частности, ЦК партии кадетов, не возлагавший серьезных надежд на «урожай» голосов в деревне, 25 мая обсудил вопрос «о выделении при выборах городов из окружающей территории для обеспечения представительства городского населения»243. 9 июня на пленарном заседании Особого совещания представители кадетов полемизировали с эсерами и энесами, добиваясь выделения Петрограда и Москвы в самостоятельные округа244. Эти округа были выделены. Вероятно, Особое совещание не остановилось бы на этом, если бы в стране имелись другие города с населением более 1 млн.245

Трудной и в значительной мере новой для законодательства задачей была разработка того раздела Положения о выборах, который касался армии и флота. Этот раздел (третий), разрабатывавшийся комиссией о выборах в армии и на флоте в июне—августе и утвержденный Временным правительством в сентябре, предусматривал различный порядок голосования военнослужащих на фронте и в тылу. Отдельно от гражданского населения предстояло голосовать военнослужащим, находившимся в войсковом районе (на Северном, Западном, Юго-Западном, Румынском и Кавказском фронтах), на Балтийском и Черноморском флотах и в составе экспедиционных корпусов во Франции и на Балканском полуострове. В связи с этим создавались 5 фронтовых, 2 флотских округа и 1 округ для русских войск за границей. Военнослужащие, находившиеся в тылу в запасных, ополченских, конвойных и караульных частях, военных и военно-морских училищах, лазаретах и госпиталях, должны были голосовать в тех же округах, что и гражданское население. Однако Положение о выборах предусматривало создание в гражданских округах особых воинских избирательных участков. В гражданских избирательных участках имели право голосовать отпускники, больные и раненые, находившиеся в небольших лазаретах и госпиталях, военнослужащие, прикомандированные к заводам и гражданским учреждениям.

Не касаясь других деталей Положения о выборах, отметим, что в целом оно свидетельствовало о сравнительной развитости в России буржуазной правовой мысли246. Особое совещание, последнее заседание которого состоялось 2 сентября, формально не заслуживало больших нареканий. По стандартам буржуазного государственного права того времени Положение о выборах во Всероссийское Учредительное собрание было неплохо подготовлено, являлось демократическим. Последнее предопределялось новой атмосферой общественной жизни страны после победы Февральской революции, завоеванием народными массами широких демократических свобод. Следует отметить, что по Положению о выборах состав так называемого корпуса избирателей был шире, чем в любом другом буржуазном государстве. Об этом свидетельствовало предоставление равного избирательного права женщинам (таким правом располагали только женщины Австралии, Новой Зеландии, Норвегии, Дании, Финляндии и нескольких американских штатов), установление возрастного ценза, более низкого, чем в подавляющем большинстве других стран (в Англии, США, Италии, Франции — 21 год; в Швеции, Финляндии, Австрии — 24 года; в Бельгии, Германии, Испании, Норвегии, Голландии — 25 лет и т. д.), наделение избирательным правом военнослужащих (этим правом в то время не располагали военнослужащие ни одной другой страны), отказ от применения имущественного ценза, цензов оседлости, грамотности и пр. Все это учитывал В. И. Ленин, когда в начале декабря 1917 г. говорил: «Если брать Учредительное собрание вне обстановки классовой борьбы, дошедшей до гражданской войны, то мы не знаем пока учреждения более совершенного для выявления воли народа»247.

Эсер М. В. Вишняк, являвшийся одним из активных членов Особого совещания, конечно, старался преувеличить достоинства Положения о выборах во Всероссийское Учредительное собрание. Но, вероятно, он в какой-то мере был прав, отмечая влияние этого Положения на буржуазное законодательство других стран, в том числе Англии, Чехословакии, Польши, Австрии и Германии248. Однако сама Россия, следуя по указанному Лениным и большевиками пути, избрала демократию нового, более высокого типа — пролетарскую, советскую.