Старая и новая милиция
Рабочие, солдаты, матросы взялись за охрану революционного порядка еще до того, как власть перешла к Советам. В мощном подъеме народного движения в Февральской революции было положено начало ликвидации полиции и жандармерии64. Опорой в борьбе народа за революционный порядок был рабочий класс, создавший после свержения самодержавия Красную гвардию, рабочие дружины, рабочую милицию.
После июльских дней Временное правительство стало исподволь восстанавливать полицейские и жандармские органы под другими названиями. Как свидетельствует один из деятелей милиции Временного правительства — 3. Кельсон, курс на возрождение полиции был взят весьма определенно65. При Министерстве внутренних дел Савинков и Авксентьев организовали политическую разведку, при Генеральном штабе действовала контрразведка, в Петроградском градоначальстве был создан осведомительный отдел, при Министерстве юстиции — бюро уголовного розыска66.
Гарантией против восстановления старой полиции могла быть только подлинно народная милиция. Образец такой милиции В. И. Ленин увидел в инициативе рабочих Канавина, создавших рабочую милицию в соответствии с программными требованиями революционной социал-демократии, с идеалом рабочего класса. «Этот идеал, — писал В. И. Ленин, — не только вошел в нашу программу, не только занял свое место в истории рабочего движения Запада, именно в опыте Парижской Коммуны, не только оценен, подчеркнут, разъяснен, рекомендован Марксом, но и практически применялся уже рабочими России в 1905 и 1917 годах»67.
Подъем революционной борьбы народа не дал возможности ни Керенскому, ни Савинкову, ни Корнилову укрепить возродившиеся было органы полиции и охранки. Октябрьская революция ликвидировала все эти «разведки», «осведомительные» органы, управления и т. п. Советы стали создавать новые органы охраны революционного порядка.
Первым шагом в борьбе за охрану революционного порядка явилось постановление Народного комиссариата внутренних дел от 28 октября 1917 г. «О рабочей милиции», которое гласило: «1. Все Советы Рабочих и Солдатских Депутатов учреждают рабочую милицию. 2. Рабочая милиция находится всецело и исключительно в ведении Совета Рабочих и Солдатских Депутатов. 3. Военные и гражданские власти обязаны содействовать вооружению рабочей милиции и снабжению ее техническими силами вплоть до снабжения ее казенным оружием. 4. Настоящий закон вводится в действие по телеграфу»68.
Это одно из первых постановлений органов Советской власти. Ему предшествуют только декреты II Всероссийского съезда Советов, Декрет о печати, постановления о расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле и о производстве выборов в Учредительное собрание. Таким образом, вопрос о создании органов охраны революционного порядка был одним из самых первоочередных.
Отметим ряд особенностей этого документа. Он безоговорочно решал вопрос о полном подчинении милиции органам государственной власти — Советам, а не городским думам или другим органам старого самоуправления. Однако постановление было обращено только к городским Советам и ориентировало их на создание рабочей милиции, не давая никаких указаний о сельских районах страны. Постановление Народного комиссариата внутренних дел не упоминало о милиции, созданной после Февральской революции 1917 г.
Революционная практика, опираясь на это постановление, исправляла и дополняла его. Эти вопросы сразу же стали перед Советами, как только они приступили к организации охраны революционного порядка.
Неоднородность прежней милиции, наличие в ней наряду с реакционными и демократических элементов создавали возможность ее временного использования Советской властью. Необходимость такого использования диктовалась тем, что новая милиция еще только создавалась, а отряды Красной гвардии, выполнявшие главным образом функции военного подавления контрреволюции, не могли полностью взять на себя охрану революционного порядка.
В ряде районов столицы в комиссариаты милиции еще накануне Октября были назначены комиссары от революционных организаций (Советы, ВРК и др.). К таким районам можно отнести Адмиралтейский, Литейный, Васильевский и др. Районные комиссариаты милиции были созданы на Патронном заводе, Пороховом, Ижорской верфи, «Треугольнике»69. И все же в целом возможности использования старой милиции были крайне ограничены ее классовым характером как части буржуазного государственного аппарата.
Все нити руководства саботажем в милиции находились в руках начальника милиции Петрограда Н. В. Иванова. Еще 27 октября он направил телефонограмму во все районные комиссариаты милиции с приказом: «Лицам, являющимся от Военно-революционного комитета, дел не сдавать»70.
Руководящая верхушка старой милиции всячески саботировала распоряжения комиссаров ВРК. Когда комиссар по охране Выборгского района Усачев в первые дни после Октября занял с отрядом красногвардейцев Выборгский комиссариат милиции, он не застал там ни одного лица из администрации — почти все они скрылись71. Комиссар милиции 1-го района Васильевского острова Васько вынужден был арестовать руководителей милиции этого района за отказ выполнить его распоряжение72.
Петроградский Военно-революционный комитет в первые же дни своей деятельности после победы Октября стал наносить удары по саботажникам в органах милиции. ВРК стремился ликвидировать руководящую верхушку, старые органы управления милицией. В то же время рядовые милиционеры использовались для борьбы с уголовными элементами.
1 ноября 1917 г. по приказу Центральной комендатуры Красной гвардии был арестован начальник Петроградской милиции Н. В. Иванов. По предписанию ВРК районные Советы направили во все милицейские участки своих комиссаров. В районах города милиция полностью оказалась в руках Советов.
По вопросу об отношении к старой милиции проявились две тенденции. Одна, представителем которой был В. А. Антонов-Овсеенко, стремилась к немедленной и полной ликвидации старой милиции.
Другая тенденция, представленная Ф. Э. Дзержинским, В. А. Аванесовым и другими, стремилась к временному и частичному использованию старой милиции. Следует учесть, что демократическая часть милиционеров организовала свой союз. В середине ноября 1917 г. Союз милиционеров заявил, что шесть тысяч милиционеров отдают себя в распоряжение Военно-революционного комитета. На стороне контрреволюционной городской думы осталось только 600 милиционеров. На собрании Союза милиционеров было постановлено «по возможности контролировать верхи, передать всю работу подрайонам»73. Союз милиционеров установил караулы «везде, где саботирующая часть милиции может принести материальный ущерб»74.
Попытка использования старой милиции встретила сопротивление со стороны командующего Петроградским военным округом В. А. Антонова-Овсеенко. 19 ноября он внес на заседании ВРК предложение упразднить институт милиции, проводя охрану путем всеобщего вооружения. В этом духе им был издан приказ по милиции. В тот же день, 19 ноября, этот вопрос обсуждался на заседании ВРК. Дзержинский выразил свой протест против вмешательства командующего округом Антонова-Овсеенко в вопросы не его компетенции75. Против ликвидации старой милиции выступил Аванесов. «Нужно не ликвидировать, а реорганизовать», — заявил он76. По предложению Аванесова было принято решение создать комиссию по реорганизации охраны Петрограда, включив в нее представителей от районных Советов, Центральной комендатуры Красной гвардии и временно трех представителей от Союза милиционеров77.
Это постановление ВРК, подписанное Дзержинским, говорит о том, что ВРК, стремясь использовать старую милицию, весьма осторожно относился к планам ее реорганизации. Не отвергая предложений Союза милиционеров о сотрудничестве с Советской властью, Военно-революционный комитет в то же время не рассматривал этот Союз как основу для создания новых милицейских органов.
В Петрограде процесс ликвидации прежней милиции проходил значительно быстрее, чем в других пунктах страны. В середине ноября совещание районных Советов Петрограда создало Бюро по ликвидации милиции и организации охраны столицы. 23 ноября 1917 г. ВРК принял постановление о разработке в семидневный срок проекта Положения об охране города и ликвидации старой милиции.
Впредь до своей ликвидации милиция была подчинена Бюро (комиссии) по ликвидации милиции78.
Это Положение было подготовлено в Центральном штабе Красной гвардии Петрограда одним из руководящих работников штаба — Е. А. Трифоновым 79. 28 ноября 1917 г. Комиссия по ликвидации милиции и охране г. Петрограда приняла проект за основу.
15 декабря 1917 г. на заседании нового состава Петроградской городской думы под руководством М. И. Калинина Положение было утверждено. Этот документ является свидетельством поисков правильных путей в данной области государственного строительства. Не был еще накоплен достаточный опыт, который позволил бы сделать вывод о необходимости создания постоянно действующих отрядов вооруженных людей для охраны революционного порядка. Положение возлагало все дело охраны порядка на Красную гвардию, которая составлялась из взводов, дружин, батальонов. «Срок службы дежурной части принимается не более одной недели, — говорилось в этом документе, — по истечении которой данная часть переходит в запас и состоящие в ней красногвардейцы возвращаются к своим обычным занятиям»80.
Вместе с тем на Положении лежит отпечаток той среды, из которой оно вышло. Руководящие работники Красной гвардии считали, что только отряды вооруженных рабочих могут взять на себя охрану революционного порядка. Авторы проекта исходили, совершенно естественно, из петроградского опыта, не учитывая, что в такой стране, как Россия, социальный состав отрядов охраны революционного порядка не может быть ограничен рабочими. Все управление организацией охраны Петрограда в Положении в точности копировало схему управления Красной гвардии. Положение предусматривало создание при Главном штабе Красной гвардии Комитета охраны в составе представителей районных Советов, районных штабов Красной гвардии и начальника охраны, назначаемого ВРК81. Однако опыт острой классовой борьбы и военного сопротивления контрреволюции продиктовал необходимость создания переходных форм строительства органов охраны порядка и строительства не рабочей, а рабоче-крестьянской милиции. Нужна была постоянная милиция из вооруженных рабочих и крестьянской бедноты для охраны нового, советского строя.
Но для успешного создания новых органов охраны порядка нужно было довести до конца ликвидацию старой милиции. Этот процесс проходил медленно, постепенно.
13 ноября Совет Народных Комиссаров предложил Военно-революционному комитету выселить Главное управление милиции из занимаемого им здания бывшего Губернского жандармского управления. Это еще не было ликвидацией Главного управления милиции. Однако две недели спустя, 4 декабря 1917 г., Народный комиссариат внутренних дел сделал и этот шаг — ликвидировал Главное управление милиции. Вместе с тем опыт показал, что кадры милиционеров, при должной проверке и контроле, можно использовать.
12 декабря 1917 г. Комиссия по ликвидации старой милиции направила во все районные Советы директиву о создании проверочных комиссий82. Всем милиционерам было предложено представить в пятидневный срок письменную рекомендацию фабрично-заводского комитета или войсковой части. «В рекомендательной записке должно быть определенно указано, что данное лицо рекомендуется в службу охраны и по своим личным качествам и политической физиономии отвечает своему назначению»83. Милиционеров, не представивших в указанный срок рекомендаций, предлагалось немедленно уволить. Отобранные таким образом милиционеры были поставлены на службу по охране Петрограда.
Это не могло не вызвать известные противоречия в процессе становления новой, советской милиции. Советы не могли ограничить функции милиции борьбой с уголовными и хулиганскими элементами. В борьбе за революционный порядок милиция должна была выступать против политических врагов Советской власти.
В ряде случаев остатки старой милиции всячески саботировали приказы Советов.
Процесс ликвидации старой милиции на местах проходил в основном в ноябре — декабре 1917 — январе 1918 г. В некоторых районах он растянулся до весны 1918 г.
Народный Комиссариат внутренних дел дал ответ на запрос с мест о том, кто должен ведать милицией и содержать ее. «Согласно декрету от 28 октября 1917 г. милиция находится в непосредственном ведении Советов», — гласил ответ. Оплачивать милицию предлагалось из средств городских дум и земств, «поскольку милиция служит им», и из средств Советов, «поскольку они являются органами государственной власти и как таковые нуждаются в охране»84.
НКВД рекомендовал «по мере возможности» заменять милицию «всеобщей охранной повинностью». Однако в ответе «Вестника» нет ссылки на Петроград, а есть упоминание только о Кронштадте. И это не случайно, так как ни в Петрограде, ни в других районах страны план «всеобщей охранной повинности» не удалось реализовать в сколько-нибудь широких масштабах. Причины этого мы видим в острой классовой борьбе и невозможности предоставлять оружие буржуазным элементам.
Старую милицию можно было использовать постольку, поскольку она контролировалась органами Советской власти. Именно так трактовался этот вопрос в ряде законодательных актов, подписанных В. И. Лениным. Во всех этих актах Советское правительство рассматривало милицию как действующий орган общественного порядка, но всегда рядом с Красной гвардией. При этом в функции охраны входила как охрана революционного порядка, так и наблюдение за исполнением революционной законности.
В подписанном В. И. Лениным декрете Совнаркома от 24 ноября 1917 г. о взимании прямых налогов был специальный пункт об использовании Советами Красной гвардии и милиции для принуждения, в необходимых случаях, к взысканию налогов85. «Положение о земельных комитетах», подписанное В. И. Лениным в середине декабря 1917 г., предусматривало, что милиция наряду с другими органами должна оказывать содействие земельным комитетам в осуществлении возложенных на них обязанностей86. Так как старая милиция в это время еще не была ликвидирована, а новая была только декретирована, но не успела сформироваться, то ясно, что речь шла о милиции, взятой под контроль органами Советской власти и действовавшей совместно с Красной гвардией.
Там же, где милиция действовала против Советской власти, ее руководящая верхушка распускалась или сменялась. Так, Бело-Холуницкий комитет РСДРП (б) в письме в ЦК от 15 декабря 1917 г. сообщал: «...нами смещен начальник участковой милиции, как ставленник Временного отпавшего правительства»87. Крестьянин С. И. Малыгин из Сарапульского уезда Вятской губ. писал в декабре 1917 г. в ЦК партии: «Милиция вооружена и пожарная дружина организована и вооружена — все из кулаков. Очень трудно работать, ежечасно угрожает опасность...»88
В самом Петрограде к концу декабря старая милиция была распущена. Организация защиты революционного порядка полностью перешла к Комитету охраны Петрограда. В марте 1918 г. комитет стал исполнительным органом Комиссариата внутренних дел Петроградской коммуны. Он был составлен из представителей Петроградского Совета, городской управы, районных Советов и железнодорожной охраны89. В Петрограде было создано два типа охраны общественного порядка: 1) охрана предприятий, складов и общемилицейская служба, наблюдавшая за движением; 2) вооруженная охрана, составленная из надежных людей по рекомендациям партийных, советских или профессиональных организаций, выполнявшая патрульно-обходную службу90.
При организации охраны революционного порядка на местах Советы опирались на опыт Петрограда и Москвы. В архивном фонде Комитета охраны революционного порядка мы находим многочисленные запросы с мест с просьбами выслать материалы, уставы, инструкции, отчеты о деятельности органов защиты революционного порядка91. Совещание уездных комиссаров Московской губ., проведенное в конце декабря 1917 г. под руководством П. К. Штернберга, показало, что в губернии функции охраны революционного порядка осуществляла Красная гвардия и рабочая милиция, при временном сохранении реформированной старой милиции92.
В Москве в конце декабря 1917 г. на межрайонном совещании Советов была избрана комиссия для реорганизации милиции и Красной гвардии. Не случайно эти два вопроса были поручены одной комиссии. Комиссия доложила об итогах своей работы на заседании МК партии 11 января 1918 г. Вот основной вывод комиссии: «... накладывать заплаты нельзя, нельзя реорганизовать милицию, а нужно ее уничтожить совсем» 93.
Буржуазными элементами в Москве были предприняты попытки восстановления старой милиции под видом «домовой охраны». Московский комитет партии 10 марта 1918 г. пресек эти попытки и рекомендовал Совету принять меры к разоружению «домовой охраны»94. Тут же было принято решение о введении красногвардейской повинности.
Местные Советы при создании новой, рабоче-крестьянской милиции, опираясь на опыт столиц, на указания и постановления НКВД, вносили много творчества в этот процесс. Съезд Советов Жиздринского уезда Калужской губ., например, принял 28 ноября постановление: «...немедленно провести в жизнь закон 28 октября с. г. о рабочей милиции (Красной гвардии)...»95. Постановлением создавалась при каждом заводе рабочая милиция (Красная гвардия) «из сознательных и преданных революции рабочих», численностью от 50 до 200 человек. В постановлении не говорилось, должны ли это быть постоянные кадры милиции, но, судя по количеству, речь шла о сменяющейся охране заводов, построенной на добровольческих началах. Постановление Жиздринского съезда Советов не ограничивалось этим, а было дополнено пунктом о создании при волостных земельных комитетах крестьянской Красной гвардии 96.
В других случаях милиция создавалась наряду с Красной гвардией, независимо от нее. В декабре 1917 г. в Новгороде, где еще ранее сформировалась Красная гвардия, была создана советская милиция. Новгородская милиция рекрутировалась главным образом из революционных солдат гарнизона. В Уставе милиции указывалось, что обязанностью ее является «стоять на страже Советской власти» 97. Начальником милиции был назначен солдат Лихачев. Милиция в Новгороде сыграла решающую роль в подавлении контрреволюционного выступления 5 января 1918 г., в день открытия Учредительного собрания.
Осознание необходимости постоянной милиции пришло далеко не сразу. В этом вопросе, как и в деле строительства Красной Армии, Советы шли ощупью, учились на собственном опыте находить наиболее целесообразные формы организации охраны революционного порядка. Сказывалось все еще сильное влияние дореволюционных представлений о ненужности особого аппарата охраны порядка, о возможности и необходимости немедленной его замены всеобщим вооружением народа.
В начале 1918 г. отдел местного управления НКВД дал в своем «Вестнике» официальный ответ на вопрос «Следует ли немедленно упразднить милицию и что ставить в таком случае на место нее?». Ответ гласил: «Милиция, являющаяся по своей сущности той же, только преобразованной, полицией, должна по мере возможности уступить место всеобщей охранной повинности, где каждый гражданин обязан отдежурить безвозмездно установленные часы» 98. В одном из следующих номеров «Вестника» был опубликован проект постановления Кронштадтского Совета о создании в городе гражданской милиции. Этот проект, который был взят «Вестником» как образец, предусматривал создание всенародной милиции, построенной на принципе обязательной повинности для всех граждан в возрасте от 18 до 50 лет. Милиция подчинялась Совету и имела только освобожденного заведующего и трех районных комиссаров99.
В апреле 1918 г. в «Вестнике Комиссариата внутренних дел» появилась статья ответственного работника НКВД большевика В. А. Тихомирнова «О милиции», в которой отразились как первые итоги строительства милиции, так и поиски дальнейших путей ее укрепления 100. Первый раздел статьи назван «Почему необходима милиция». «Условия чрезвычайного времени, требующие спешного установления революционного правопорядка, принуждают отказаться от полного уничтожения милиции как специального штата наемных лиц, несущих охрану внутренней личной и имущественной безопасности граждан». Автор справедливо отметил, что замена милиции (как постоянного штата лиц) общей милицейской повинностью была проведена лишь в Кронштадте и частично в Казани.
По всей стране старая милиция была постепенно упразднена и заменена новой, рабоче-крестьянской милицией. Там же, где этого не произошло, функции охраны революционного порядка возлагались на Красную гвардию или на части Красной Армии, а это «вредно отзывалось... на строительстве новой советской армии». Как отмечалось в статье, «условия международного положения России требуют быстрого укрепления внутреннего порядка, а это последнее вынуждает создать специальный штат лиц, отдающих себя, на основах Советской власти, всецело этому делу. Поэтому народная советская милиция должна существовать», — делал вывод В. А. Тихомирнов101.
В этой статье, которая носила инструктивный характер, В. А. Тихомирнов обратил особое внимание на состав милиции, который должен подбираться из честных, исключительно преданных Советской власти лиц: «Только при таком условии милиция явится испытанной рабоче-крестьянской охраной» 102.
Автор не только всячески подчеркивал временный характер создания постоянной милиции, но и отмечал, что «идеальной формой внутренней охраны для нас остается равномерное распределение между гражданами милицейских обязанностей и выборность всем населением ответственных за постановку милиции лиц» 103.
В этой же статье был поставлен вопрос о необходимости создания внутренних войск Советской власти, функции которых может выполнять Красная гвардия. «Эта Красная гвардия не несет постоянной службы, не несет постоянных караулов и постов и не существует как оплачиваемая постоянная боевая единица, а лишь собирается в особых случаях по особому вызову...» 104 Как видим, В. А. Тихомирнов не считал возможным использовать Красную гвардию вместо милиции, но допускал использование Красной гвардии как частей особого назначения.
Идеи, высказанные В. А. Тихомирновым в его статье, были изложены затем в проекте декрета «О Народной рабоче-крестьянской охране (Советской милиции)». Проект был утвержден Коллегией НКВД 5 июня 1918 г. и представлен в СНК105. Хотя этот проект и не был принят СНК, однако он практически действовал вплоть до утверждения НКВД в октябре 1918 г. инструкции об организации советской рабоче-крестьянской милиции106. В основу инструкции был положен тот же проект.
Итоги строительства органов охраны революционного порядка были подведены в середине 1918 г., на Всероссийском съезде председателей губернских Советов. Народный комиссар внутренних дел Г. И. Петровский в своем докладе на съезде говорил уже о постоянной милиции, подчеркивая в то же время необходимость создания общественных отрядов, рабочих дружин как резерва милиции. «Организовывая милицию, — заявил Г. И. Петровский, — необходимо также организовать из сознательных товарищей-рабочих особые резервы, которые приходили бы к ней на помощь в нужный момент» 107.
Одни из руководителей НКВД — А. М. Дижбит доложил съезду проект декрета о создании постоянной милиции. В резолюции, принятой по этому вопросу, говорилось: «Признавая невозможным всеобщее вооружение всего населения в настоящий момент крайнего обострения классовой борьбы как в городе, так и в деревне, и ощущение острой нужды на местах в постоянном аппарате для поддержания революционного порядка, охраны Советской власти и отстояния дорогих завоеваний революции, Съезд признает необходимым организацию Советской Рабоче-Крестьянской милиции» 108.
В середине октября 1918 г. Наркомат внутренних дел централизовал все дело строительства новой милиции. При отделе местного управления НКВД было создано Управление рабоче-крестьянской милиции109. Инструкция, опубликованная тогда же, определяла, что милиция находится в непосредственном ведении местных Советов и подчиняется руководству Народного комиссариата внутренних дел.